Der nicht-politische Mindestlohn und seine regelmäßige Politisierung, wenn es gelegen kommt. Ein erneuter Vorschlags-Luftballon, diesmal von Herrn Scholz

Ach, der gesetzliche Mindestlohn. Was war das für ein typischer deutscher Streit, bevor er überhaupt das Licht der Welt erblicken durfte zu Beginn des Jahres 2015. Vom „Jobkiller“ war die Rede gewesen, von Hunderttausenden, die wegen dieses schwerwiegenden Eingriffs in die Lohnbildung Lohn und Brot verlieren werden. Nun sind wir schlauer, worauf im Vorfeld auch einige sehr deutlich hingewiesen haben, die noch in der Lage sind, volks- von betriebswirtschaftlichen Effekten auseinanderhalten können.

Umstritten war natürlich auch die Höhe der Lohnuntergrenze – dass wir mit 8,50 Euro pro Stunde gestartet sind, ist ja nun wirklich nicht sachlogisch im engeren Sinne begründbar gewesen, sondern war und ist eine politische Setzung. Einige hätten damals gerne einen noch tieferen Einstiegslohn gesehen, anderen war jeder Betrag unter der zweistelligen Hausnummer 10 Euro deutlich zu niedrig. Ob der gewählte Betrag letztendlich zu niedrig war, darüber kann man erbittert streiten. Aber nicht darüber, wie er sich nun entwickeln wird, der Mindestlohn. Denn die damals bei der Implementierung dieser Lohnuntergrenze zuständige Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) hat bei der Frage der Anpassung ganz bewusst einen Mechanismus geschaffen, der verhindern soll, dass der – natürlich – politisch gesetzte Mindestlohn stärker angehoben werden kann, aus politischen Gründen. Und man hat mit der Mindestlohnkommission und dem Regelwerk, das deren Arbeit strukturiert, wahrhaft deutsche Qualitätsarbeit abgeliefert, denn auch wenn einige Leute wollten, es wird keinen ordentlichen Schluck aus der Pulle geben können. 

Die bisherigen Anhebungen des Mindestlohns sind nicht Pi-mal-Daumen festgelegt worden, sondern sie folgen einer ganz eigenen, zugleich in sich abgeschlossenen Dynamisierungslogik. Und dieses Reglement verhindert auch jede „politische Übergriffigkeit“ im Sinne einer deutlichen Anhebung, wie sie durchaus von unterschiedlichen Seiten immer wieder aufs Spielfeld geworfen werden.

Den letzten Vorschlags-Luftballon hat kein geringerer als der amtierende Vizekanzler und Bundesfinanzminister Olaf Scholz von der SPD aufsteigen lassen. Und dann gleich über die BILD-Zeitung: Mindestlohn auf 12 Euro erhöhen – und das dann auch noch in den wahrhaft großen Buchstaben der Springer-Zeitung, damit die Botschaft aber auch wirklich hängen bleibt. Die Forderung und die konkrete Zahl hat Scholz übrigens schon im Sommer vor der damaligen Entscheidung der Mindestlohnkommission in die Debatte geworfen, sie ist also nicht wirklich neu.

Nun sollte der Herr Minister Scholz wirklich wissen, dass das eine nur wohlfeile, aber eben luftballonmäßige Forderung darstellt, denn ein solcher Sprung ist im bestehenden System schlichtweg nicht möglich. Warum das so ist, kann man am Beispiel der im Sommer 2018 vorgelegten Empfehlung der Mindestlohnkommission zur Anhebung des Mindestlohns ab 2019 illustrieren:

Die Kommission hat im Sommer 2018 getagt – und das geboren, was einerseits zu erwarten war. Eine Anhebung des gesetzlichen Mindestlohnes um 35 Cent auf 9,19 Euro brutto. Pro Stunde. Ab dem 1. Januar 2019, also in einigen Monaten. Seit der Einführung der gesetzlichen Lohnuntergrenze für fast, aber nicht alle zum 1. Januar 2015 ist es die zweite Anhebung. Die erste wurde vor zwei Jahren beschlossen. Damals hatte die Mindestlohnkommission entschieden, ab dem 1. Januar 2017 eine Anhebung um genau 34 Cent vorzuschlagen, was das Bundesarbeitsministerium dann auch exekutiert hat. Wie kam man auf so einen krummen Betrag? Das erschließt sich nur, wenn man in das für die Kommission maßgebliche Gesetz, das Mindestlohngesetz (MiLoG) schaut und dort in den § 9 MiLoG. In dessen Absatz 2 findet man diese Vorschrift: »Die Mindestlohnkommission orientiert sich bei der Festsetzung des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung.«

Und genau das hat man im Sommer des Jahres 2016 dem Grunde nach zur Anwendung gebracht: Damals lag der Tarifindex für den Zeitraum 1. Januar 2015 bis 30. Juni 2016 der Entscheidung zugrunde. Danach hätte der Mindestlohn zum 1. Januar 2017 auf 8,77 Euro steigen dürfen. Moment, es sind doch aber 8,84 Euro geworden? Deshalb ja auch „dem Grunde nach“, denn damals gab es das Problem, dass der kurz zuvor geschlossene Tarifvertrag für den Öffentlichen Dienst, der aber erst zum August 2016 in Kraft getreten ist, formal nicht für die Anpassungsentscheidung berücksichtigt werden durfte. Außer, die Kommission trifft eine davon abweichende Entscheidung, was sie auch getan hat. Auf Wunsch der Gewerkschaftsseite. Resultat: 8,84 Euro. Aber: Zugleich wurde vereinbart, dass die ursprünglich aus dem Tarifindex abgeleiteten 8,77 Euro die Basis für die nächste Mindestlohnerhöhung sein sollen. Um die es im Jahr 2018 ging. Insofern hatte sich damals an der engen Regelbindung nichts geändert.

Im Beschluss der Mindestlohnkommission nach § 9 MiLoG vom 28. Juni 2016 findet sich eine klare Festlegung für die im Sommer 2018 anstehende Entscheidung einer Anhebung des Mindestlohns: »Für die bis zum 30. Juni 2018 mit Wirkung zum 1. Januar 2019 vorzunehmende Anpassungsentscheidung stellt die Mindestlohnkommission fest, dass die Tarifsteigerung seit Einführung des gesetzlichen Mindestlohnes bis zum 30. Juni 2016 gemäß der Entwicklung des Tarifindex des Statistischen Bundesamtes ohne Sonderzahlungen auf Basis der Stundenverdienste ohne die Tarifvereinbarung der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes 3,2 Prozent beträgt. Das entspricht einem Betrag von 8,77 Euro. Dieser ist für die Anpassungsentscheidung in 2018 mit Wirkung zum 1. Januar 2019 als Basis zugrunde zu legen, damit die Tarifsteigerung für die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes nicht doppelt in die Anpassung einfließt.«
Und um ganz sicher zu gehen, hat man in die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission in den § 3 Absatz 1 reingeschrieben: Die Mindestlohnkommission »setzt die Anpassung des Mindestlohns ab dem Jahr 2018 im Regelfall gemäß der Entwicklung des Tarifindex des Statistischen Bundesamtes ohne Sonderzahlungen auf Basis der Stundenverdienste in den beiden vorhergehenden Kalenderjahren fest.« Also der Tariflohnsteigerungen der Jahre 2016 und 2017.

Und auf dieser Grundlage konnte man für die nun anstehende Erhöhungsentscheidung folgende einfache Rechnung aufmachen:
Nach dem Tarifindex des Statistischen Bundesamts, der aus 700 Tarifverträgen gebildet wird, stiegen die Löhne in diesem Zeitraum um durchschnittlich 4,8 Prozent. Der gesetzliche Mindestlohn müsste demnach zum 1. Januar 2019 um ebenfalls 4,8 Prozent für die darauffolgenden zwei Jahre angehoben werden. Das Ergebnis dieser Regelbindung unter Berücksichtigung des alten eigentlich richtigen Mindestlohnes liest sich dann so:

8,77 Euro + 4,8 Prozent (= 42 Cent) = 9,19 Euro

Aber erneut meldeten die Gewerkschaften Bedenken an – verständlicherweise, denn im Frühjahr 2018 gab es einige Tarifabschlüsse mit durchaus attraktiven Steigerungsraten, die ansonsten diesmal für eine Anpassung – wohlgemerkt ab dem nächsten Jahr – keine Berücksichtigung gefunden hätten.
Und außerdem sei der Tarifindex ohnehin nicht das einzige Kriterium für die Festsetzung des Mindestlohns, so die Arbeitnehmerseite. Das stimmt „dem Grunde nach“. Denn im bereits erwähnten § 9 Abs. 2 MiLoG steht sogar noch vor der nachlaufenden Orientierung an der Tarifentwicklung dieser Satz: »Die Mindestlohnkommission prüft im Rahmen einer Gesamtabwägung, welche Höhe des Mindestlohns geeignet ist, zu einem angemessenen Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beizutragen, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen sowie Beschäftigung nicht zu gefährden.« Einen „angemessenen Mindestschutz“ der Arbeitnehmer – das wäre doch bei Konkretisierung der richtige Ansatz für alle Befürworter einer kräftigen Erhöhung des Mindestlohnes zu sein.

Wie dem auch sei – in diesem Sommer gab es insofern eine „Überraschung“, als dass die Mindestlohnkommission diesmal nicht bei dem beschriebenen Automatismus einer aus dem Tarifindex abgeleiteten Erhöhung des Mindestlohnes für die nächsten zwei Jahre (wohlgemerkt ab Januar 2019) stehen geblieben ist, denn man hat eine zweite Erhöhung bereits nach einem Jahr Laufzeit des 9,19 Euro-Mindestlohnes auf dann 9,35 Euro ab dem 1. Januar 2020 vereinbart.
Ganz offensichtlich wollte man den Gewerkschaften ein wenig entgegenkommen, denn die hatten ja neben einer allgemeinen Forderung nach einem höheren Mindestlohn wenigstens die Berücksichtigung der Tarifabschlüsse aus dem Frühjahr 2018 für den neuen Mindestlohn ab 2019 gefordert. Das bekommen sie nun (nicht), denn das Formel-Ergebnis von 9,19 Euro bleibt (+35 Cent), wird allerdings aufgeweicht nach einem langen Jahr Laufzeit durch die angesprochene weitere Erhöhung um überschaubare +16 Cent pro Stunde. Die Kommission schreibt dazu in ihrem Beschluss vom 26. Juni 2018: »Die zweite Stufe berücksichtigt auch die Abschlüsse im ersten Halbjahr 2018.« Aber gemäß dem Motto „Und täglich grüßt das Murmeltier“ lesen wir in dem Beschluss auch, dass für die nächste Anhebung, die bis zum 30. Juni 2020 mit Wirkung zum 1. Januar 2021 erfolgen muss, von einem Betrag in Höhe von 9,29 Euro auszugehen ist, dann angereichert um die Tariflohnsteigerungen der Jahre 2018 und 2019.

Die erneute, wenn auch diesmal um ein Jahr gestreckte Berücksichtigung der aktuellen Tarifabschlüsse können die Gewerkschaften jetzt als gesichtswahrenden Erfolg verkaufen – gesichtswahrend deshalb, weil sie im Vorfeld der heutigen Entscheidung massiv Druck aufgebaut haben in Richtung auf eine deutlich stärkere Erhöhung des Mindestlohnes, so sollte ein zweistelliger Betrag erreicht werden – und bekanntlich hat selbst der Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) vor kurzem öffentlich einen Mindestlohn in Höhe von 12 Euro pro Stunde als anzustrebendes Ziel proklamiert. Der wird nun aber nicht erreicht. Und noch weitaus bedeutsamer allen, die mit irgendwelchen Forderungen hausieren gehen:

Die Regelbindung der Mindestlohnanpassung erweist sich mit Blick auf das Ziel 12 Euro pro Stunde als Sackgasse. Bei einer jährlichen Steigerung um 2,5 Prozent dauert es bis zum Jahr 2030, nur um die 12-Euro-Marke zu erreichen.

Und die Mechanik des bestehenden Systems sei an dieser Stelle nochmals in aller Deutlichkeit beschrieben:

Man hat bewusst im Mindestlohngesetz fixiert, dass die Frage der Anpassung der Lohnuntergrenze eben nicht „von der Politik“ gemacht werden soll, sondern man hat diese Aufgabe outgesourct an eine Kommission, in der neben Wissenschaftlern am nicht stimmberechtigten Katzentisch die beiden Tarifparteien, also Arbeitgeber und Gewerkschaften, paritätisch vertreten sind, plus einen „unparteiischen“ Vorsitzenden für alle Fälle. Und um ganz sicher zu gehen, hat man dann die Handlungsspielräume der Kommission durch detaillierte Verfahrensvorgaben einbetoniert. Denn schaut man sich genauer an, was das für die Mindestlohnkommission relevante Gesetz zu der Frage sagt, wie denn die Anpassung ermittelt werden soll, denn im § 9 MiLoG findet man im Absatz 2 diesen Passus:

»Die Mindestlohnkommission prüft im Rahmen einer Gesamtabwägung, welche Höhe des Mindestlohns geeignet ist, zu einem angemessenen Mindestschutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer beizutragen, faire und funktionierende Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen sowie Beschäftigung nicht zu gefährden. Die Mindestlohnkommission orientiert sich bei der Festsetzung des Mindestlohns nachlaufend an der Tarifentwicklung.«

Der letzte Satz ist hier von Bedeutung – denn: Mit den regelmäßigen, nachlaufenden Anpassungen des Mindestlohns in Höhe der allgemeinen Tarifentwicklung vergrößere sich langfristig der Abstand zu anderen Tarifeinkommen.

Leider sticht auch nicht die Argumentation, dass im Gesetz doch nur von einer „Orientierung“ die Rede ist. Man könnte an dieser Stelle ein wenig Gesetzesexegese betreiben und tatsächlich zu dem Befund kommen, dass die Formulierung des Gesetzgebers der Kommission zwar eine „Orientierung“ an der Tarifentwicklung mit auf dem Weg gegeben hat, diese aber nicht absolut gesetzt hat, sondern auf eine „Gesamtabwägung“ hinweist.
Aber die Mindestlohnkommission hat das sehr eng, manche Kritiker würden sagen: sklavisch eng, ausgelegt und sich in der eigenen Geschäftsordnung eine im Ergebnis rigide Selbstbindung an die als Orientierungsgröße gedachten Bezugnahme auf die Tarifentwicklung der Vergangenheit gegeben. Denn wirft man einen Blick in die Geschäftsordnung, dann stößt man auf den § 3 Abs. 1 Satz 2 GO-MLK, dem man entnehmen kann,

»dass die Anpassung des Mindestlohns ab dem Jahr 2018 „im Regelfall gemäß der Entwicklung des Tarifindex des Statistischen Bundesamtes ohne Sonderzahlungen auf der Basis der Stundenverdienste in den beiden vorhergehenden Kalenderjahren“ festgesetzt wird. Hiervon kann die Mindestlohnkommission nach § 3 Abs. 2 GO-MLK nur abweichen, „wenn besondere, gravierende Umstände aufgrund der Konjunktur- oder Arbeitsmarktentwicklung vorliegen und die Kommission daher im Rahmen der in § 9 Abs. 2 MiLoG beschriebenen Gesamtabwägung zum Ergebnis kommt, dass die nachlaufende Orientierung am Tarifindex in dieser Situation nicht geeignet ist, die Ziele des § 9 Abs. 2 MiLoG zu erreichen.“ Für eine entsprechende Abweichung ist außerdem eine Zweidrittelmehrheit der stimmberechtigten Mitglieder erforderlich. Für die bis zum 30. Juni 2016 zu beschließende erste Mindestlohnanpassung zum 1. Januar 2017 soll nach § 3 Abs. 3 GO-MLK unter Zugrundelegung der Entwicklung des Tarifindex seit Einführung des Mindestlohns am 1. Januar 2015 entsprechend verfahren werden«,

so die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestags in dem Sachstandsbericht Die Geschäftsordnung der Mindestlohnkommission. Regelung der Beschlussfassung vom 12. April 2016.

Zu berücksichtigen wäre auch das Erfordernis einer Zweidrittelmehrheit für Abweichungen von der „nachlaufenden Orientierung am Tarifindex“, was den Arbeitgebern eine strukturelle Veto-Position sichert, vor allem, solange die Wissenschaftsvertreter kein Stimmrecht haben.

Es tut mir leid, der Überbringer schlechter Nachrichten für alle, die auf mehr hoffen, sollte nicht in Haftung genommen werden. Aber so stellt sich nunmal das bestehende System dar. Und das muss der Herr Minister Scholz, der übrigens selbst auch mal Bundesarbeitsminister war, kennen. Und wenn er das kennt, dann muss er wissen, dass seine markige Forderung nach 12 Euro Mindestlohn das bleiben wird, was sie heute ist: Schall und Rauch. Auf keinen Fall aber sollte man glauben, dass diese Irreführung des Publikums anderen nicht auffällt. Und wie Luftballons bekanntlicherweise platzen, so auch die Illusionen, die manche Politiker offensichtlich bewusst in die Welt setzen. Das kann und wird sich dann an anderer Stelle bitter rächen.