Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat mal wieder Klartext gesprochen: Streikverbot für Beamte verfassungsgemäß, so kurz und eindeutig ist eine Pressmitteilung des höchsten Gerichtes unseres Landes überschrieben. Und das Streikverbot sei auch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar.
Bevor wir uns die Details der höchstrichterlichen Entscheidung anschauen – man kann sich die Reaktionen vieler Menschen auf diese Nachricht vorstellen: Jetzt wollen „die“ Beamten mit ihren betonsicheren Arbeitsplätzen, ihrer Sonderbehandlung mit Beihilfe und privater Krankenversicherung sowie im Fall der Erkrankung der garantierten Weiterzahlung der Bezüge, ihren gepamperten Pensionen, um nur einige der Vorzüge des Beamtendaseins in den Raum zu stellen, auch noch streiken dürfen. Geht’s noch? Da wird die Entscheidung des BVerfG mit großer Zustimmung zur Kenntnis genommen. Vor allem, wenn man auch noch erfährt, dass es vier Lehrer waren, die sich bis nach Karlsruhe vorgekämpft haben. Na klar, die Lehrer, das sind die mit dem vielen Urlaub. Da war doch mal ein mittlerweile gewesener Bundeskanzler, der sich zu diesem Analyseergebnis über die Lehrer hat hinreißen lassen: „Ihr wißt doch ganz genau, was das für faule Säcke sind.“.
Nun haben die meisten von uns einige oder zuweilen auch überwiegend traumatische, zumindest aber frustrierende Erfahrungen mit dem Lehrkörper unserer Schulen machen müssen, so dass die zugespitzt vorgetragene Stammtisch-Position bei vielen auf einen entsprechenden Resonanzboden stoßen wird. Aber davon sollte man sich natürlich bei einer nüchternen Analyse nicht leiten lassen. Schon eher von dem für den einen oder anderen erstaunlichen Befund, dass die Hardcore-Vertreter des deutschen Berufsbeamtentums die Botschaft aus Karlsruhe gleichsam begeistert aufgenommen haben: „Mit seiner Entscheidung hat das oberste deutsche Gericht unsere Rechtsauffassung zum Beamtenstatus einhundertprozentig bestätigt“, so wird kein geringerer als der Bundesvorsitzende des Deutschen Beamtenbundes (dbb), Ulrich Silberbach, von seiner eigenen Organisation zitiert.
Aber müssten die nicht eigentlich zerknirscht sein, denn der dbb verhandelt doch über die Besoldung der Beamten wie andere Gewerkschaften über die Löhne und Gehälter? Wäre da das Druckmittel eines Arbeitskampfes nicht eine anstrebenswerte Angelegenheit?
Offensichtlich müssen wir ein wenig Ordnung in dieses Durcheinander bringen. Also werfen wir in einem ersten Schritt einen Blick auf den Sachverhalt, mit dem sich das BVerfG auseinandergesetzt hat:
»Die Beschwerdeführenden sind oder waren als beamtete Lehrkräfte an Schulen in drei verschiedenen Bundesländern tätig. Sie nahmen in der Vergangenheit während der Dienstzeit an Protestveranstaltungen beziehungsweise Streikmaßnahmen einer Gewerkschaft teil. Diese Teilnahme wurde durch die zuständigen Disziplinarbehörden geahndet. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Streikteilnahme stelle einen Verstoß gegen grundlegende beamtenrechtliche Pflichten dar. Insbesondere dürfe ein Beamter nicht ohne Genehmigung dem Dienst fernbleiben. In den fachgerichtlichen Ausgangsverfahren wandten sich die Beschwerdeführerinnen sowie der Beschwerdeführer letztlich erfolglos gegen die jeweils ergangenen Disziplinarverfügungen.«
Moment, einige treue Leser dieses Blogs werden sich erinnern – das war doch schon mal Thema hier? Schon länger her, aber so ist es: Am 25. März 2014 wurde dieser Beitrag veröffentlicht: Praktisches und theoretisches Streikrecht: Die einen (warn)streiken für ihre Forderungen, die anderen im Windschatten hoffen und bekommen Schützenhilfe vom Bundesverwaltungsgericht. Damals ging es um die Klage einer Lehrerin, die im Jahr 2009 dreimal dem Unterricht ferngeblieben ist, um an Warnstreiks teilzunehmen, zu denen die Gewerkschaft GEW während der Tarifverhandlungen aufgerufen hatte. Dafür bekam sie eine Geldbuße von 1.500 Euro auferlegt. Die wurde dann zwar vom Bundesverwaltungsgericht auf 300 Euro ermäßigt, aber in der Sache blieb ihre Klage erfolglos: »Beamtete Lehrer dürfen sich auch weiterhin nicht an Streiks beteiligen, zu denen die Gewerkschaften ihre angestellten Kollegen aufrufen.« So die Kernaussage der damaligen Entscheidung (vgl. dazu BVerwG: Beamtenrechtliches Streikverbot beansprucht weiterhin Geltung; Gesetzgeber muss die Kollision mit der Europäischen Menschenrechtskonvention auflösen vom 27.02.2014 sowie ausführlicher Urteil vom 27.02.2014 – BVerwG 2 C 1.13).
Allerdings haben die Richter damals auf eine Kollision mit der Europäischen Menschenrechtskonvention hingewiesen:
»Demgegenüber entnimmt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) als authentischer Interpret der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) deren Art. 11 Abs. 1 ein Recht der Staatsbediensteten auf Tarifverhandlungen über die Arbeitsbedingungen und ein daran anknüpfendes Streikrecht. Diese Rechte können von den Mitgliedstaaten des Europarats nach Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK nur für Angehörige der Streitkräfte, der Polizei und der hoheitlichen Staatsverwaltung generell ausgeschlossen werden. Nach der Rechtsprechung des EGMR gehören nur solche Staatsbedienstete – unabhängig von ihrem Rechtsstatus – der hoheitlichen Staatsverwaltung an, die an der Ausübung genuin hoheitlicher Befugnisse zumindest beteiligt sind. Die deutschen öffentlichen Schulen und die dort unterrichtenden, je nach Bundesland teils beamteten, teils tarifbeschäftigten Lehrkräfte, gehören nicht zur Staatsverwaltung im Sinne der EMRK. Die Bundesrepublik ist völkervertrags- und verfassungsrechtlich verpflichtet, Art. 11 EMRK in seiner Auslegung durch den EGMR in der deutschen Rechtsordnung Geltung zu verschaffen.«
Vor diesem Hintergrund konstatierte das BVerwG einen inhaltlichen Widerspruch in Bezug auf das Recht auf Tarifverhandlungen und das Streikrecht derjenigen Beamten, die außerhalb der hoheitlichen Staatsverwaltung tätig sind, in der deutschen Rechtsordnung. Der Bundesgesetzgeber, so das Gericht, sei verpflichtet, das Statusrecht der Beamten zu regeln und fortzuentwickeln. Und dann kam eine Aussage, die den Vertretern des Staates wie auch des Berufsbeamtentums gar nicht gefallen konnte, wenn man sich den explosiven Charakter verdeutlicht. Mit Blick auf den Bundesgesetzgeber haben die BVerwG-Richter ausgeführt:
»So könnte er etwa die Bereiche der hoheitlichen Staatsverwaltung, für die ein generelles Streikverbot gilt, bestimmen und für die anderen Bereiche der öffentlichen Verwaltung die einseitige Regelungsbefugnis der Dienstherren zugunsten einer erweiterten Beteiligung der Berufsverbände der Beamten einschränken. Die Zuerkennung eines Streikrechts für die in diesen Bereichen tätigen Beamten würde einen Bedarf an Änderungen anderer, den Beamten günstiger Regelungen, etwa im Besoldungsrecht, nach sich ziehen.«
Man muss sich in aller Deutlichkeit vor Augen führen, was hier als mögliche Konsequenz in Aussicht gestellt wird: letztendlich eine deutliche Korrektur bzw. Abschaffung zentraler Elemente des bestehenden Beamtentums außerhalb des im engeren Verständnis abgegrenzten hoheitlichen Bereichs. Das ist nichts anderes als die Systemfrage.
Das hat offensichtlich auch das Bundesverfassungsgericht so gesehen. Man führe sich nur diesen Passus aus der Begründung des BVerfG zu Gemüte:
»Ein Streikrecht, auch nur für Teile der Beamtenschaft, griffe in den grundgesetzlich gewährleisteten Kernbestand von Strukturprinzipien ein und gestaltete das Verständnis vom und die Regelungen des Beamtenverhältnisses grundlegend um. Es hebelte die funktionswesentlichen Prinzipien der Alimentation, der Treuepflicht, der lebenszeitigen Anstellung sowie der Regelung der maßgeblichen Rechte und Pflichten einschließlich der Besoldung durch den Gesetzgeber aus, erforderte jedenfalls aber deren grundlegende Modifikation. Für eine Regelung etwa der Besoldung durch Gesetz bliebe im Falle der Zuerkennung eines Streikrechts kein Raum. Könnte die Besoldung von Beamten oder Teile hiervon erstritten werden, ließe sich die derzeit bestehende Möglichkeit des einzelnen Beamten, die verfassungsmäßige Alimentation gerichtlich durchzusetzen, nicht mehr rechtfertigen. Das Alimentationsprinzip dient aber zusammen mit dem Lebenszeitprinzip einer unabhängigen Amtsführung und sichert die Pflicht des Beamten zur vollen Hingabe für das Amt ab.«
Und dann sprechen die Verfassungsrichter mit der ihnen eigenen Sprache offen an, warum man das Anliegen wirklich zurückweisen muss: »Ein Streikrecht (für bestimmte Beamtengruppen) würde eine Kettenreaktion in Bezug auf die Ausgestaltung des Beamtenverhältnisses auslösen und wesentliche beamtenrechtliche Grundsätze und damit zusammenhängende Institute in Mitleidenschaft ziehen.«
Die meisten Kommentatoren haben sich direkt nach der heutigen Entscheidung des BVerfG zustimmend auf die Ablehnung des auch vom Gericht als mögliche Folge eines Streikrechts für Beamte behauptete und ja auch nicht unplausible „Rosinenpickerei“ gestürzt: »Ein „Rosinenpicken“ lässt das Beamtenverhältnis nicht zu«, so das BVerfG wortwörtlich. Also auf der einen Seite alle Vorteile und Vorzüge des Beamtenverhältnisses genießen wollen (wie beispielsweise die lebenslange Unkündbarkeit), aber auf der anderen Seite auch streiken dürfen ohne die für normale Arbeitnehmer immer drohende Gefahr eines Arbeitsplatzverlustes in Kauf nehmen zu müssen.
Letztendlich geht es wie immer um Machtfragen: Im bestehenden System können die Beamten nur hoffen, dass ihre Dienstherren die von Angestellten notfalls auch über einen Streik erstrittenen Tarifsteigerungen auf die Beamten übertragen werden. Das können die machen, müssen es aber nicht, wie die Erfahrung bereits vielfach gezeigt hat. So hatte – um nur ein Beispiel zu nennen – Rheinland-Pfalz in den vergangenen Jahren die Anhebung der Bezüge des Landesbeamten abgekoppelt von den Tarifabschlüssen für die Angestellten auf der Länderebene. Gegen so etwas können sich die betroffenen Beamten nicht mit einem Arbeitskampf wehren, der ihnen untersagt ist. Würde man das aber umkehren, hätte man natürlich aus Sicht der Arbeitgeber das Problem, dass die Beamten ihren Laden lahm legten könnten, ohne befürchten zu müssen, dass sie deswegen mittelbar ihren eigenen Arbeitsplatz gefährden oder gar vernichtet.
Als normaler Mensch, der kein Jurist ist, wird man abwarten müssen, ob diese Grundsatzentscheidung der BVerfG durchgehen wird. Denn auf der europäischen Ebene gibt es andere Signale, auf die wohl auch die klagenden Lehrer gesetzt haben: »Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) hat in der Sache … schon anders entschieden. In zwei türkischen Fällen von 2008 und 2009 befand der Straßburger Gerichtshof, ein absolutes Streikverbot für Beamte verstoße gegen Artikel 11 der Menschenrechtskonvention. Beamten mit „nicht hoheitlichen“ Aufgaben dürfe nicht rundweg untersagt werden zu streiken. Hoheitlich handelt, wer etwas verbindlich anordnen kann – der Polizist, der jemanden vorläufig festnimmt, beispielsweise.« Das BVerfG hat nun aber hervorgehoben, dass das System des deutschen Beamtenrechts eine nationale Besonderheit sei, das heutige Urteil steht nach Auffassung des Gerichts deshalb nicht im Widerspruch zur Rechtsprechung des EGMR.
Ob die Argumente des BVerfG ausreichen werden, muss man abwarten. Auf alle Fälle lassen es die Verfassungsrichter so richtig krachen mit einem Griff in die historische Mottenkiste: »Das Streikverbot für Beamte stellt einen eigenständigen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar. Es erfüllt die für eine Qualifikation als hergebrachter Grundsatz notwendige Voraussetzung der Traditionalität, da es auf eine jedenfalls in der Staatspraxis der Weimarer Republik begründete Traditionslinie zurück geht, und diejenige der Substanzialität, da es eine enge inhaltliche Verknüpfung mit den verfassungsrechtlichen Fundamenten des Berufsbeamtentums in Deutschland, namentlich der beamtenrechtlichen Treuepflicht sowie dem Alimentationsprinzip, aufweist.«
Der eine oder andere mag vor Ehrfurcht erschaudern – bis in die Weimarer Republik geht das zurück. Dann kann man ja auch nicht heute, im Jahr 2018, daherkommen und eine grundlegende Veränderung einfordern
Aber genau das ist der Punkt: Hier hätte sich konkret und erneut der Anlass geboten, einmal über Sinn und Unsinn des Beamtentums in den heutigen Zeiten nachzudenken. Also über die Frage, warum denn Lehrer (und Hochschullehrer) oder auch andere Berufe im öffentlichen Dienst wirklich Beamte sein müssen, vor allem wenn sie gleichzeitig mit Kollegen zusammenarbeiten, die als Angestellte unterwegs sind (und genau so Prüfungen abnehmen usw.). Ganz offensichtlich will man diese Debatte – ebenfalls erneut – verhindern wie der Teufel den Kontakt mit Weihwasser. Das aber wäre die eigentlich interessante und aus einer sozialpolitischen Sicht angesichts der erheblichen Unterschiede zwischen der Versorgung der Beamten und der anderen Menschen höchst relevante Frage.
Irgendwie kann man das Gefühl nicht loswerden, dass das Thema trotz der vielen Wünsche und praktischen Versuche nicht vom Tisch ist, vielleicht begeben sich die gerade unterlegenen Kläger auch noch auf dem Weg zum Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR).
Eine ausführliche Auseinandersetzung mit den hier konfligierenden Positionen kann man in diesem Hintergrund-Beitrag des Deutschlandfunks vom 14. Januar 2018 finden: Streikrecht für Beamte: Bundesverfassungsgericht am Zug.