Man sollte die Bedeutung der europäischen Sozialpolitik sowohl hinsichtlich der monetären Bedeutung der ausgereichten Gelder wie auch hinsichtlich des inhaltlichen Anspruchs einer inklusiven Gesellschaftsgestaltung nicht unterschätzen (für einen einführenden Überblick vgl. z.B. die Ausarbeitung von Julia Lux: Sozialpolitik in der Europäischen Union, 2026). Zur Finanzierung sozialpolitischer Maßnahmen sieht die EU Haushaltsmittel im „Mehrjährigen Finanzrahmen“ vor, die dann über Kofinanzierungen mit den Mitgliedstaaten in Förderprogrammen ausgegeben werden.
Der Europäische Sozialfonds (ESF) gilt als wichtigstes Instrument der umverteilenden Sozialpolitik in der EU. Er wurde bereits 1957 eingeführt, um Gleichstellung und Beschäftigung sowie Arbeitsmobilität zu fördern. Seit 2021 vereint der ESF+ vier Finanzierungsinstrumente: den ESF, den Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD), das EU-Programm für Beschäftigung und soziale Innovation (EaSI) und die Beschäftigungsinitiative für junge Menschen.
Für den ESF+ stehen in der aktuellen Förderperiode 2021–2027 EU-Mittel in der Größenordnung von 95,8 Mrd. Euro zur Verfügung, die über Kofinanzierungen seitens der Mitgliedsstaaten auf 142,7 Mrd. Euro aufgestockt werden.
Auch Deutschland profitiert von diesem Instrumentarium. In der aktuellen Förderperiode 2021 bis 2027 erhält Deutschland aus dem Europäischen Sozialfonds Plus (ESF+) rund 6,56 Milliarden Euro (die sich dann auf die sieben Jahre verteilen). 2,22 Mrd. Euro (34 %) fließen in Bundesprogramme und 3,34 Mrd. Euro (66 %) in Programme der Bundesländer. Diese EU-Mittel müssen immer kofinanziert werden (also durch Bund, Länder oder Projektträger ergänzt). Real bewegt sich das Gesamtvolumen der geförderten Projekte daher über den reinen EU-Zuschüssen.
Auch wenn das im Vergleich immer noch wohlhabende Deutschland einen nennenswerten Geldbetrag aus dem ESF bekommt (und diese Finanzmittel sind gerade im Bereich der Arbeit an und mit Langzeitarbeitslosen von großer Bedeutung)1, muss man auf der anderen Seite sehen, dass der Hauptanteil der ESF-Mittel in die mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten der EU fließen.
Beispielsweise nach Bulgarien.
Bulgarien ist seit 2007 EU-Mitglied und verzeichnete einen starken Anstieg der EU-Mittelzuweisungen – von rund 265 Euro pro Person auf 1.630 Euro –, wobei die Hauptstadt Sofia den größten Anteil bekommen hat. An der grundsätzlichen Positionierung des Landes als eines der „Armenhäuser“ der EU hat sich bislang nicht viel verändert: Laut Eurostat sind rund 30 Prozent der bulgarischen Bevölkerung weiterhin von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht, verglichen mit einem EU-Durchschnitt von knapp über 20 Prozent.
Darauf weist Silvia Naydenova2 in ihrem Beitrag Behind the Benchmarks: How EU Social Policy Fails Its Own Beneficiaries hin. Der Mehrwert dieses Beitrags liegt darin, dass sie auf die Notwendigkeit hinweist, hinter die großen und gerne verwendeten Zahlen zu schauen.
Ihre These: Die EU-Sozialpolitik misst ihre Ergebnisse effizient – doch die Erfahrungen der vermeintlichen Begünstigten in der Praxis zeichnen ein ganz anderes Bild.
Beispiel Bulgarien – die (Nicht-)Förderung aus der Perspektive „von unten“
Naydenova zitiert aus den Erfahrungen, die sie bei ihren Forschungsarbeiten in Bulgarien gemacht hat: »Nehmen wir zum Beispiel ein von der EU finanziertes Projekt, das Mütter beim Übergang vom Mutterschaftsurlaub zurück in den Arbeitsmarkt unterstützen soll. Hana, Mutter eines Kindes, hörte zum ersten Mal zufällig von dem Projekt „Parents to Work“ – von einer anderen Mutter, die sie im Park traf. Was als einfacher Weg zurück in die Beschäftigung dargestellt wurde, entwickelte sich schnell zu einer bürokratischen Tortur: wiederholte Besuche beim Arbeitsamt, lange Fahrten mit ihrem Kind und ihrer älteren Mutter sowie ständiger Druck, sich an wechselnde Fristen zu halten. Obwohl das Programm eigentlich online abgewickelt werden sollte, mussten Monat für Monat Unterschriften persönlich eingeholt werden, was Hana und ihren Partner dazu zwang, ihre Arbeits- und Betreuungsaufgaben immer wieder neu zu organisieren.«
Der Hintergrund für solche und andere Projekte und Programme: In den letzten zwei Jahrzehnten hat die EU-Sozialpolitik soziale Inklusion zunehmend über die Teilnahme am Arbeitsmarkt definiert. Aktivierungsmaßnahmen – die Beschäftigung, Arbeitssuche und Weiterbildung in den Vordergrund stellen – sind zum zentralen Instrument zur Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung geworden. Dieser Ansatz ist in zentralen EU-Strategien verankert, von der Europäischen Beschäftigungsstrategie über Europa 2020 bis hin zur Europäischen Säule sozialer Rechte.
Was wird wie (nicht) gemessen?
Die angesprochene Fokussierung auf Teilnahme am Arbeitsmarkt hat wiederum Auswirkungen darauf, wie soziale Inklusion seitens der EU gemessen und wie die Fortschritte bei der Erreichung der Hauptziele bewertet werden: die Zahl der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Menschen um mindestens 15 Millionen zu senken, die Gesamtbeschäftigungsquote auf mindestens 78 Prozent zu steigern und die Teilnahme von Erwachsenen an Weiterbildungsmaßnahmen bis 2030 auf mindestens 60 Prozent zu erhöhen.
Die EU stützt sich bei der Bewertung der Wirksamkeit ihrer Sozialpolitik in hohem Maße auf Zahlen. Beschäftigungsquoten, Armutsindikatoren und zusammengesetzte Kennzahlen wie der Index für das Risiko von Armut oder sozialer Ausgrenzung (AROPE)3 werden herangezogen, um die Leistung der Mitgliedstaaten zu verfolgen und politische Empfehlungen zu begründen.
Auch die bisherige „konventionelle“ Forschung über die EU-Sozialpolitik fokussiert stark auf die hoch aggegrierten Daten, die für und von der EU-Kommission produziert werden – dabei aber »bleiben die Lebenserfahrungen der von der Politik angesprochenen Menschen – und was diese Erfahrungen über die tatsächlichen sozialen Auswirkungen aussagen – weitgehend unerforscht«, so die These von Silvia Naydenova.
Die gängigen Indikatoren auf der EU-Ebene kombinieren Einkommen, materielle Benachteiligung und Arbeitsintensität und bekräftigen damit sowohl die Logik der Aktivierung als auch die Annahme, dass bezahlte Beschäftigung der wichtigste Weg zu Würde und Wohlbefinden ist.
Die Ausweitung von EU-finanzierten Projekten auf nationaler und lokaler Ebene mit dem Schwerpunkt auf Aktivierung gerade in den mittel- und osteuropäischen Mitgliedsstaaten – dort spielt die EU-Sozialförderung mittlerweile eine noch größere Rolle als die nationalen Sozialhaushalte – beeinflusst die Gestaltung, Verwaltung und Bewertung von Projekten.
Weit weniger sichtbar bleibt jedoch, wie diese Projekte in der Praxis funktionieren – und wer tatsächlich davon profitieren kann.
Naydenova verdeutlicht das anhand ihrer Forschungsergebnisse über ein von der EU finanziertes Aktivierungsprojekt in Bulgarien namens „Parents to Work“:
»Das Projekt zielt darauf ab, Eltern – insbesondere Mütter – durch die Bereitstellung subventionierter Kinderbetreuung bei der Rückkehr ins Berufsleben zu unterstützen. Es steht in engem Einklang mit den EU-Zielen in Bezug auf die Vereinbarkeit von Beruf und Familie, die Erwerbsbeteiligung und die Gleichstellung der Geschlechter. Gemessen an offiziellen Indikatoren scheint „Parents to Work“ erfolgreich zu sein: Zwischen 2017 und 2020 wurden mehr als 9.000 Personen offiziell in das Projekt aufgenommen – Zahlen, die der Europäischen Kommission als Nachweis für eine wirksame Aktivierung gemeldet wurden.«
Aber ein genauerer Blick hinter die großen Kulissen zeigt:
»Eine genauere Analyse der Projektdaten und Interviews mit den Teilnehmern zeigen jedoch ein uneinheitlicheres Bild. Die meisten Begünstigten waren bereits erwerbstätig, lebten in großen städtischen Zentren wie Sofia und verfügten über ein höheres Bildungsniveau. Weitaus weniger arbeitslose Eltern, Alleinerziehende oder Familien in ärmeren Regionen konnten das Programm in Anspruch nehmen.
Die Teilnahme hing stark von bürokratischem Wissen und informellen Ressourcen ab. Die Antragsteller mussten sich durch komplexe Verwaltungsverfahren kämpfen, strenge Fristen einhalten und wiederholt mit den örtlichen Arbeitsämtern in Kontakt treten. Viele waren auf familiäre Netzwerke – insbesondere auf Großeltern – angewiesen, um die Anspruchsvoraussetzungen zu erfüllen, da Verwandte oft die einzige vertrauenswürdige und erschwingliche Möglichkeit der Kinderbetreuung darstellten.
In einigen Fällen mussten Eltern zusätzliche Kosten selbst tragen, über den subventionierten Betrag hinaus zahlen oder vorübergehend aus dem Erwerbsleben ausscheiden, um auf dem Papier Anspruch auf Unterstützung zu haben. Infolgedessen wurden Personen als „erfolgreich aktiviert“ erfasst, nicht weil das Projekt strukturelle Hindernisse beseitigt hatte, sondern weil sie in der Lage waren, diese zu umgehen – oft durch ein hohes Maß an Selbstorganisation, das weit über die Anforderungen des Programms hinausging.«
Was die Zahlen nicht widerspiegeln, bilanziert Naydenova in ihrem Beitrag so: »Aus Sicht der EU-Überwachung ist „Parents to Work“ wirksam, da es messbare Ergebnisse liefert: Teilnehmerzahlen, unterzeichnete Verträge und Eltern, die wieder in den Beruf zurückgekehrt sind. Was diese Indikatoren jedoch nicht erfassen, sind die sozialen und emotionalen Kosten der Teilnahme.«
»Die Bürokratie wird als neutraler Vermittlungsmechanismus betrachtet, spielt jedoch eine entscheidende Rolle dabei, wer Zugang zu Unterstützung erhält. Aktivierungsindikatoren erfassen zwar den Eintritt in den Arbeitsmarkt, sagen jedoch wenig über Unsicherheit, Stress oder Nachhaltigkeit aus. Geschlechtsspezifische Arbeitsverteilung bleibt weitgehend unsichtbar, obwohl das Projekt stark auf die unbezahlte und emotionale Arbeit von Frauen angewiesen ist – sowohl von Müttern, die sich im System zurechtfinden müssen, als auch von älteren weiblichen Verwandten, die als subventionierte Pflegekräfte fungieren. Projektdaten zeigen, dass die meisten über das Programm beschäftigten Babysitter Frauen über 50 waren, was die Abhängigkeit des Programms von bestehenden familiären Betreuungsstrukturen unterstreicht.«
Eine zentrale Ableitung aus solchen Erkenntnissen, für die das konkrete Programm in Bulgarien nur stellvertretend steht:
»Entscheidend ist, dass es kaum Mechanismen gibt, durch die die Erfahrungen der Teilnehmenden in die Definition von Erfolg einfließen können. Nationale Behörden berichten über die Einhaltung von EU-Zielen, doch qualitative Erkenntnisse darüber, wie Projekte tatsächlich gelebt werden, fließen selten in die Bewertung oder Neugestaltung von Programmen ein. Dies ermöglicht es, soziale Inklusion auf dem Papier zu erklären, auch wenn sie im Alltag fragil oder nur teilweise vorhanden ist.«
Nicht nur Bulgarien …
Der bulgarische Fall ist keine Ausnahme. Er spiegelt ein allgemeineres Merkmal der sozialen Governance in der EU wider: die Abhängigkeit von Benchmarks als primäre Quelle für politisches Wissen. Indikatoren werden als objektiv und neutral behandelt, doch sie beinhalten starke Annahmen darüber, wie soziale Inklusion aussehen und wie sie erreicht werden sollte.
Naydenova bringt das so auf den Punkt: »Wenn Inklusion in erster Linie mit der Teilhabe am Arbeitsmarkt gleichgesetzt wird, laufen andere Dimensionen des sozialen Lebens – Fürsorge, Gesundheit, Sicherheit und Würde – Gefahr, an den Rand gedrängt zu werden. Projekte werden danach bewertet, inwieweit sie mit bestehenden Indikatoren übereinstimmen, und nicht danach, ob sie die gelebte Realität der Menschen widerspiegeln. Der Wissensfluss verläuft über Berichte und Vorlagen nach oben, aber selten zurück von den Adressaten der Politik zu den Entscheidungsträgern der EU.«
Was kann man mitnehmen? Silvia Naydenova formuliert ihre Hinweise und Empfehlungen so:
Wenn es der EU mit sozialer Inklusion ernst ist, muss sie Benchmarks durch eine stärkere Berücksichtigung von Lebensgeschichten ergänzen – also davon, wie Politik tatsächlich gelebt, bewältigt und empfunden wird. Das bedeutet nicht, Indikatoren aufzugeben, sondern ihre Grenzen anzuerkennen und qualitative Erkenntnisse, lokales Feedback sowie die Erfahrungen derjenigen einzubeziehen, denen die Politik dienen soll.«
»Die Herausforderung besteht nicht in einem Mangel an Daten, sondern darin, dass man nicht auf die Leben hinter den Zahlen hört.«
Fußnoten
- Es gibt immer wieder Stimmen, die darauf hinweisen, dass als Ergebnis der jahrzehntelangen ESF-Förderung eine eigenständige Arbeitsmarktpolitik der Bundesländer im Wesentlichen über ESF-Mittel finanziert wird bzw. aufgrund des Fehlens eigener Haushaltsmittel für arbeitsmarktpolitische Maßnahmen der Länder der ganze Bereich elementar abhängig (geworden) ist von dem Zustrom der Gelder aus Brüssel.
Der aktuelle „Mittelfristige Finanzrahmen“ (MFR) ist der sechste Finanzrahmen der EU und gilt für den Zeitraum 2021 bis 2027. Derzeit wird der neue MFR für die Jahre 2028 bis 2034 verhandelt und manche Insider prognostizieren den Bundesländern, dass sich die bisherige Förderarchitektur ab 2028 nicht im Ansatz mehr halten lassen wird.
↩︎ - Silvia Naydenova ist Wissenschaftlerin im Bereich der europäischen Sozialpolitik und der Steuerung des Sozialwesens. Sie promovierte an der University of Warwick und der Vrije Universiteit Brussel (VUB). In ihrer Forschung befasst sie sich mit EU-Benchmarking und Aktivierungsmaßnahmen, wobei ihr Schwerpunkt darauf liegt, wie soziale Inklusion in der Praxis gemessen und erlebt wird.
↩︎ - Die von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedrohten Personen, abgekürzt AROPE (At risk of poverty or social exclusion), entsprechen der Summe der Personen, die entweder von Armut bedroht sind, unter erheblicher materieller und sozialer Benachteiligung leiden oder in einem Haushalt mit sehr geringer Erwerbsintensität leben – also in (quasi-)arbeitslosen Haushalten. Personen werden nur einmal gezählt, auch wenn sie sich in mehr als einer der oben genannten Situationen befinden. Die AROPE-Quote ist der Anteil der Gesamtbevölkerung, der von Armut oder sozialer Ausgrenzung bedroht ist. Sie ist der Hauptindikator zur Überwachung des EU-Ziels für 2030 in Bezug auf Armut und soziale Ausgrenzung und war der Leitindikator zur Überwachung des Armutsziels der EU-Strategie 2020. Weitere Informationen gibt es hier: Glossary: At risk of poverty or social exclusion (AROPE)
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