„Hexenjagd“ auf Selbständige? Oder Abwehr ausufernder Scheinselbständigkeit? Und dann ein Bundessozialgericht, das ein Auge auf die Honorarhöhe geworfen hat

Sind wir wieder im finsteren Mittelalter angekommen? Als überall „Hexenjagd“ betrieben wurde – und viele unschuldige Menschenleben einem Verfolgungswahn zum Opfer gefallen sind? Sicher nicht in einem wörtlichen Sinne, aber heute geht es angeblich – so die Apologeten dieses Vorwurfs – um das gleiche Strukturmuster: Unschuldige werden beschuldigt und aus dem Verkehr gezogen. Heutzutage seien davon – das wird jetzt den einen oder anderen überraschen – vor allem Selbständige betroffen. So schreibt der Verband der Gründer und Selbständigen (VGSD) in einem Positionspapier aus dem Jahr 2015: »Statt sich auf die Schutzbedürftigen zu konzentrieren und die Missstände gezielt abzustellen, werden Solo-Selbstständige und insbesondere hochqualifizierte Wissensarbeiter von der Deutschen Rentenversicherung (DRV) zunehmend unter den Generalverdacht der Scheinselbstständigkeit gestellt, ihre Auftraggeber mit hohen Strafzahlungen belegt und als Sozialbetrüger kriminalisiert …  Es ist unakzeptabel, dass als „Kollateralschaden“ die Existenz eines großen Teiles der 2,5 Millionen Solo-Selbstständigen in Frage gestellt wird.«
Der VGSD behauptet in seinem Papier von 2015 nun eine „seit fünf Jahren zunehmende Rechtsunsicherheit“. »Zuvor als selbstständig beurteilte Auftragsverhältnisse werden seitdem in großer Zahl als abhängige Beschäftigung eingeordnet. Die Zahl der „Ablehnungen“ stieg von 19% im Jahr 2006 auf 45% im Jahr 2013.«

Vor diesem Hintergrund trifft es sich gut, dass die Grünen im Deutschen Bundestag eine Kleine Anfrage an die Bundesregierung gestellt haben, um die aktuellen Zahlen und ihre Entwicklung zum Thema „Das Statusfeststellungsverfahren der Deutschen Rentenversicherung“ zu bekommen. Die Antwort aus dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) liegt nun vor und wurde als Bundestags-Drucksache 18/11982 vom 18.04.2017 veröffentlicht. Und die dort präsentierten Daten relativieren zumindest die vorgetragene Dramatik der Gesamtentwicklung. Markus Kurt, der rentenpolitische Sprecher der Bundestagsfraktion der Grünen, hat die Antwort in einer Kurzzusammenfassung ausgewertet.

Das BMAS erläutert, warum es im Vergleich zum Jahr 2007 zu einer Zunahme der Statusfeststellungsverfahren gekommen ist. Der Anstieg sei vor allem auf die obligatorischen Anfragen zurückzuführen, die zwingend von Amts wegen eingeleitet werden müssen. Dies betrifft beschäftigte Familienangehörige wie Ehegatten, Lebenspartner oder seit dem Jahr 2008 auch die Abkömmlinge des Arbeitgebers. Seit dem Jahr 2011 werden die Verfahren zudem allein von der Deutschen Rentenversicherung Bund und nicht mehr von den Einzugsstellen der Krankenkassen bearbeitet.

»Gab es im Jahr 2007 noch 24.368 Statusfeststellungen (optional und obligatorisch), waren es im Jahr 2016 insgesamt 68.111 Feststellungen. Diese Steigerung um bald das Dreifache ist aber in der Tat fast ausschließlich auf die Familienangehörigen zurückzuführen. Diese stiegen in dieser Zeit um gut 39.000 Fälle.«

Man muss aber gerade hier auf das Ausgangsjahr achten, denn die Anzahl der Statusfeststellungsverfahren insgesamt (also optional und obligatorisch) ist seit dem Jahr 2011 relativ konstant geblieben. Es bleibt aber der Anstieg der der optionalen Feststellungen von 16.666 im Jahr 2007 auf 22.629 Fälle im Jahr 2016 sowie der Zunahme der Feststellungen einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung von 21,2% auf 42,2%. Eine eindeutige Erklärung dafür hat auch die Bundesregierung nicht, sie verweist hier aber – sozialpolitisch besonders relevant – auf den Stellenwert von neuen Geschäftsmodellen (etwa hinsichtlich des Krankenhauspersonals):

»Beobachtet werden zunehmend Bestrebungen, neue Geschäftsmodelle außerhalb der Sozialversicherungspflicht zu etablieren. Dies gilt insbesondere hinsichtlich des Krankenhauspersonals. So berichtete die DRV Bund im November 2015 von einer Klinik, die Beteiligte in ca. 300 Anfrageverfahren nach § 7a SGB IV sei« (BT-Drs. 18/11982: 5).

Das wären zumindest Hinweise auf eine sozialpolitisch problematische Teilmenge unter den „Selbständigen“, die in praxi gar keine sind, sondern zu Recht als Scheinselbständige zu klassifizieren wären.

Was ist das eigentliche Problem hinter diesen Statusfeststellungsverfahren? Es geht um die Abgrenzung, ob es sich um eine „abhängige Beschäftigung“ oder um eine selbständige Tätigkeit handelt. Dazu aus der Antwort der Bundesregierung:

Zu den Abgrenzungskriterien gibt das BMAS die generell abstrakten Obersätze zu den Rechtsbegriffen „abhängige Beschäftigung“ und „selbständige Tätigkeit“ wider. So sei eine Beschäftigung die nichtselbständige Arbeit, insbesondere in einem Arbeitsverhältnis. Anhaltspunkte seien eine Tätigkeit nach Weisungen und eine Eingliederung in die Arbeitsorganisation des Weisungsgebers. Voraussetzung für eine Beschäftigung sei ferner die persönliche Abhängigkeit vom Arbeitgeber. Dies sei dann der Fall, wenn er einem Zeit, Dauer, Ort und Art der Ausführung umfassenden Weisungsrecht unterliegt. Diese Weisungsgebundenheit könne – vornehmlich bei Diensten höherer Art – weniger ausschlaggebend sein.

Eine selbständige Tätigkeit zeichne sich hingegen durch das eigene Unternehmensrisiko, das Vorhandensein einer eigenen Betriebsstätte, die Verfügungsmöglichkeit über die eigene Arbeitskraft und die im Wesentlichen frei gestaltete Tätigkeit und Arbeitszeit aus. Entscheidend sei bei der Unterscheidung aber stets das Gesamtbild der Arbeitsleistung.

So war das immer schon in den vergangenen Jahren. Und an dieser Stelle gibt es nun – scheinbar – Neues zu berichten. Denn das Bundessozialgericht (BSG) hat eine neue Entscheidung zum Thema Scheinselbstständigkeit gefällt und dabei die Höhe des Honorars von Selbstständigen relativ zum Verdienst von Angestellten als neues Kriterium eingeführt, so die Wahrnehmung von Andreas Lutz in seinem Beitrag Richtungsweisendes Urteil: Bundessozialgericht führt Honorarhöhe als wichtiges Kriterium für Selbstständigkeit ein. Er kann seine Freude nicht verbergen, wenn er schreibt: »Das BSG macht mit der Formulierung („besondere Bedeutung“, „gewichtiges Indiz“) deutlich, dass es ganz bewusst die Höhe des Honorars relativ zum Brutto eines ähnlich qualifizierten Angestellten als neues Kriterium einführen möchte. Dabei stellt das Gericht auf den Stundensatz ab – und nicht etwa auf das Monatseinkommen.«

Schauen wir uns zuerst einmal den Sachverhalt, um den es bei dieser Entscheidung ging, genauer an. Es geht um das Urteil zu Az. B 12 R 7/15 R. Die Pressemitteilung des BSG vom 31. März 2017 dazu ist auf den hier besonders interessierenden Punkt genau so überschrieben: Ermöglicht ein relativ hohes Honorar einer Honorarkraft Eigenvorsorge, ist dies ein gewichtiges Indiz für ihre Selbstständigkeit. Aber wie so oft im juristischen Leben handelt es sich um einen ganz eigenen  Sachverhalt:

»Der klagende Landkreis ist Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Zur Erfüllung seiner Aufgaben der Jugendhilfe schließt er mit freien Trägern sowie Einzelpersonen Verträge ab, die Leistungen der Jugendhilfe vor Ort in Familien erbringen. Neben einer Vollzeittätigkeit war der im Prozess beigeladene Heilpädagoge für den Kläger für etwa vier bis sieben Stunden wöchentlich als Erziehungsbeistand auf der Basis einzelner Honorarverträge tätig. Hierfür erhielt er ein Honorar in Höhe von 40 Euro bis 41,50 Euro je Betreuungsstunde. Die beklagte Deutsche Rentenversicherung Bund stellte fest, dass der Heilpädagoge in dieser Tätigkeit als Beschäftigter der Sozialversicherungspflicht unterliegt. Mit seiner dagegen gerichteten Klage hatte der Landkreis bei den Vorinstanzen Erfolg.«

Es ging also um einen Heilpädagogen, der auf Basis von Honorarverträgen im Auftrag des Landkreises Erlangen-Höchstadt als Erziehungsbeistand Jugendliche zu Hause in ihren Familien besuchte und betreute. Er war neben seiner Vollzeittätigkeit vier bis sieben Stunden wöchentlich tätig und erhielt dafür ein Honorar von 40,00 bis 41,50 Euro je Betreuungsstunde.

Das BSG hat sich den Vorinstanzen angeschlossen und eine abhängige Beschäftigung des Heilpädagogen verneint. Wie begründet das hohe Gericht seine Entscheidung? In einem ersten Schritt „klassisch“ gemessen an den üblichen Kriterien, die bei der Abgrenzung eine Rolle spielen:

»Der Heilpädagoge war beim Landkreis nicht abhängig beschäftigt. Denn die zwischen ihm und dem Landkreis geschlossenen Honorarverträge sehen vor, dass er weitgehend weisungsfrei arbeiten kann und nicht in die Arbeitsorganisation des Landkreises eingegliedert ist. Die Verträge wurden so, wie sie schriftlich vereinbart waren, auch in der Praxis durchgeführt, also „gelebt“.«

Dann aber wird die hier interessierende Honorarhöhe in den Ausführungen des BSG explizit herausgestellt – und wird deshalb auch so begeistert von VGSD und anderen Verfechtern der Selbständigkeit aufgenommen und rezipiert:

»Dem Honorar kam im Rahmen der Gesamtwürdigung der Einzelumstände eine besondere Bedeutung zu: Denn liegt das vereinbarte Honorar deutlich über dem Arbeitsentgelt eines vergleichbar eingesetzten sozialversicherungspflichtigen Arbeitnehmers, zum Beispiel eines festangestellten Erziehungsbeistands, und lässt es dadurch Eigenvorsorge zu, ist dies ein gewichtiges Indiz für eine selbstständige Tätigkeit.«

Warum das beim VGSD besondere Freude auslöst, verdeutlicht Andreas Lutz in seinem Beitrag mit diesen Worten: »Der VGSD hat in den vergangenen Jahren immer wieder die Höhe des Verdienstes als zentrales Kriterium für Selbstständigkeit vorgeschlagen. Dabei ist es sinnvoll, keinen pauschalen, branchenübergreifenden Stundensatz vorzugeben, sondern – wie es das BSG hier tut – den Stundensatz abhängig vom Verdienst vergleichbarer Angestellter zu bewerten.«

So hatte der VGSD in seinem Positionspapier Rechtssichere Abgrenzung hochqualifizierter Selbstständiger von abhängig Beschäftigten vom 15.05.2015 als Vorschlag folgende Regelung formuliert:

»Jedes einzelne der folgenden Kriterien zum Beispiel sollte ausreichend sein, um eine rechtssichere Beauftragung sicherzustellen:
1. Es handelt sich um eine freiwillige, gut informierte Entscheidung beider Seiten
2. Der Stundensatz (nach Abzug von Reisekosten) beträgt > xx Euro
3. Der Auftragnehmer ist Existenzgründer bzw. Berufsanfänger (z.B. erste x Jahre)
4. Der Auftraggeber ist selbst Solo-Selbstständiger
5. Der Auftragnehmer verfügt über einen Nachweis ausreichender Altersvorsorge (Existenzminimum im Alter ist bzw. wird abgesichert)«

Scheinbar geht das BSG in diese Richtung, zumindest hinsichtlich des Vorschlags unter Punkt 2. Aber man sollte nicht voreilig in Jubel ausbrechen auf Seiten derjenigen, die die neue Entscheidung als eine Art Durchbruch verstehen (möchten). So kann man dem Terminbericht des BSG zu diesem Urteil entnehmen:

»Bei Tätigkeiten, die wie hier nahezu ausschließlich vor Ort in den Familien zu erbringen sind, ist eine Betriebsstätte im engeren Sinne gerade nicht zu erwarten. Die vereinbarte Verpflichtung zur höchstpersönlichen Leistungserbringung war ebenfalls den Eigenheiten und besonderen Erfordernissen der Erziehungsbeistandschaft geschuldet. Auch die Vereinbarung eines festen Stundenhonorars spricht nicht zwingend für eine abhängige Beschäftigung, wenn es um reine Dienstleistungen geht und aufgrund der Eigenheiten der zu erbringenden Leistung ein erfolgsabhängiges Entgelt regelmäßig ausscheidet. Die Höhe des vereinbarten Honorars legt vielmehr eine selbstständige Tätigkeit nahe. Liegt es deutlich über dem Arbeitseinkommen eines sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und lässt es dadurch Eigenvorsorge zu, ist dies ein gewichtiges Indiz für eine selbstständige Tätigkeit.«

Dann aber das BSG weiter: »Allerdings handelt es sich auch bei der Honorarhöhe nur um einen bei der Gesamtwürdigung zu berücksichtigenden Anhaltspunkt, weshalb weder an die Vergleichbarkeit der betrachteten Tätigkeiten noch an den Vergleich der hieraus jeweils erzielten Entgelte bzw Honorare überspannte Anforderungen gestellt werden dürfen.«

Vor diesem Hintergrund kommt auch Andreas Lutz in seinem Beitrag zu dem Ergebnis:

»Bei allem Enthusiasmus über das Urteil: Von einer Verfolgung wegen Scheinselbstständigkeit kann man sich auch künftig nicht durch ein hohes Honorar „freikaufen“. Die Höhe der Vergütung ist nur ein weiteres Kriterium im Rahmen einer Gesamtbetrachtung.

Wie im Urteil ausdrücklich festgehalten, muss die Tätigkeit weitgehend weisungsfrei erfolgen und der Selbstständige darf nicht in die Arbeitsorganisation des Auftraggebers eingegliedert sein. Die vom BSG und BAG (Bundesarbeitsgericht) entwickelten Kriterien für bzw. gegen Scheinselbstständigkeit gelten auch weiterhin. Es ist wichtig, diese Merkmale bei der Formulierung des Vertrags bzw. bei der Beauftragung zu berücksichtigen und in der Praxis auch so zu „leben“.«

Man muss sich schon fragen, welche Absichten das BSG getrieben haben, die Honorarhöhe – und die dann auch noch „nur“ bezogen auf die Stundenbasis, unabhängig von der Gesamtstundenzahl – derart in den Mittelpunkt zu stellen, dass man tatsächlich den Eindruck bekommen kann, hier soll die Honorarhöhe als eigenständiges Merkmal in die zukünftigen Abgrenzungsverfahren eingezogen werden. Bei aller durchaus berechtigten Kritik aus dem Lager der Selbständigen erscheint dann doch eher die bisherige Abgrenzung nach der Weisungsgebundenheit und der Einbindung in die betriebliche Organisation des Auftraggebers nachvollziehbar. Möglicherweise sind die Richter getrieben worden durch die Tatsache, dass es tatsächlich Fallkonstellationen gibt im Bereich der IT- und der Entwicklungsaufgaben, wo jemand stark eingebunden sein muss in den Betrieb des Auftraggebers, sehr wohl aber mit seiner selbständigen Tätigkeit sehr gut über die Runden kommen kann und von daher eine Einstufung als abhängige Beschäftigung nicht nachvollziehen kann und will.

Aus einer eher sozialpolitischen Sicht kann man grundsätzlich die Sinnhaftigkeit einer Anbindung der Abgrenzung an die Honorarhöhe bezweifeln: Das Honorar als Abgrenzungskriterium stellt keine Lösung für die Fragen der Einhaltung bestehender Arbeits- und Sozialschutzstandards dar, denen sich Arbeitgeber durch die Beauftragung von Solo-Selbständigen entziehen. Auch vergleichsweise hohe Honorare pro Stunde können daher kritisch sein, wenn weiterhin Sozialschutzstandards unterminiert werden. Das Honorar schützt Selbständigen nicht vor Auftraggebern, die sich ihrer Verantwortung für Arbeitsschutz und soziale Sicherheit entziehen und diese einseitig zu Lasten der Auftragnehmer auf die Selbständigen übertragen. Es führt zu einer Belastung der Sozialkassen, da sich viele Gutverdienende und ihre Auftraggeber von der Versicherungspflicht lösen. Und ein Stundenhonorar ist kein geeignetes Kriterium, um die soziale Schutzbedürftigkeit zu beurteilen, vor allem, wenn man nicht die Gesamteinnahmen berücksichtigt und die zahlreichen denkbaren Fallkonstellationen einer erheblichen Streuung der Einnahmen zwischen den Monaten.

Gibt es dennoch Alternativen zu dem bisherigen Verfahren in Deutschland? Michael E. Meier hat versucht, eine solche am Beispiel der Schweiz aufzuzeigen – wo allerdings die Rentenversicherungsfrage dahingehend wesentlich entspannter ist, als dass jeder dort in der AHV versichert ist, unabhängig von seinem beruflichen Status.

In seinem Artikel Statusfeststellung in der Schweiz: Warum nicht so auch in Deutschland? berichtet er:

»Die Kriterien zur Abgrenzung von selbstständiger und unselbstständiger Tätigkeit sind in der Schweiz gar nicht so viel anders als in Deutschland. Allerdings unterscheidet sich das Verfahren – vor allem ist es sehr viel straffer organisiert. Dadurch bietet es höhere Rechtssicherheit. Rückwirkende Änderungen des Status kommen nur selten vor.

Die Statusfeststellung erfolgt ausschließlich durch eine sogenannte  Ausgleichskasse. Diese hat im Gegensatz zu unserer DRV kein starkes wirtschaftliches Eigeninteresse an einer Beurteilung in die eine oder andere Richtung … Sie prüft nur den Auftragnehmer, nicht den Auftraggeber und es wird auch nicht jeder Auftrag einzeln geprüft, was in Deutschland zu widersprüchlichen Beurteilungen führen kann. Stattdessen nimmt sie eine globale Beurteilung vor, ob eine Person in Bezug auf eine bestimmte Tätigkeit eher die Kriterien der Selbstständigkeit erfüllt oder nicht. Beispiel: Ein Assistent der Universität Zürich, der extern Vorträge hält, ist einerseits  als Universitätsangestellter unselbstständig, zugleich aber hinsichtlich seiner Tätigkeit als Referent und Gutachter selbstständig.

Wer in der Schweiz selbstständig tätig werden möchte, meldet dies vor der Gründung. Er erhält innerhalb von zwei bis vier Wochen von der Ausgleichskasse einen Feststellungsbescheid.

Im Fall eines positiven Bescheids erhält er eine Nummer als Selbstständiger, die in ein öffentliches Register eingetragen wird. Ein Auftraggeber kann sich durch einen Blick ins Register davon überzeugen, dass der Auftragnehmer tatsächlich selbstständig ist und verfügt dann über Rechtssicherheit.

Sollte sich Inhalt oder Wesen der beruflichen Tätigkeit ändern, so muss dies der Selbstständige der Ausgleichkasse melden, die sodann eine neuerliche Beurteilung vornimmt. Die Ausgleichskasse überprüft auch stichprobenweise von sich aus, ob die Tätigkeit sich so stark geändert hat, dass eventuell keine Selbstständigkeit mehr vorliegt.«

Aber auch in der Schweiz gibt es Entscheidungen, die den Vertretern der Selbständigen oder der Schein-Selbstänigen nicht passen werden – auch hier pragmatisch gelöst: »Es kommt öfter vor, dass die Ausgleichskasse zum Schluss gelangt, dass die Voraussetzungen für eine selbstständige Tätigkeit nicht mehr vorliegen (z.B. aufgrund einer lange andauernden Tätigkeit für nur einen Auftraggeber). In diesen Fällen erfolgt eine Statusänderung in Bezug auf die zukünftige berufliche Tätigkeit.« Und Pragmatismus hoch zwei ist dann das: »Es gilt das Prinzip der Verhältnismäßigkeit: Sollte jemand viele Jahre selbstständig gewesen sein und zum Beispiel gegen Ende seiner Karriere die Kriterien nicht mehr erfüllen, so wird ihm sein Status belassen.«

Da war doch noch was? Flüchtlinge, Sprach- und Integrationskurse und die Menschen, die das machen

Es ist ein grundsätzliches Phänomen unserer Zeit und zugleich ein echtes Problem, dass die von den Gesetzmäßigkeiten einer Aufmerksamkeitsökonomie vor sich hergetriebenen Medien auf ein Thema anspringen, um dann kurze Zeit später die mit Sicherheit folgende neue Sau, die dann durchs Dorf getrieben wird, zu verfolgen und die vor kurzem noch im Mittelpunkt der Berichterstattung stehende Angelegenheit verschwindet wieder in der Dunkelheit der Nicht-Berichterstattung und damit folgend der Nicht-Wahrnehmung. Mit erwartbaren Folgen: Aus den Augen, aus dem Sinn. Die Politik und ihre professionellen Öffentlichkeitsarbeiter wissen das. Also müssen sie in dem Moment, wo ein Thema durch eine Aufmerksamkeitswelle nach oben gespült wird und die Erregung am größten ist, schnell und scheinbar tatkräftig reagieren, in dem sie dem Publikum signalisieren, wir tun was. Das wird gelöst. Dumm nur, wenn es sich – wie im sozialpolitischen Feld eher der Regelfall – um höchst komplexe Angelegenheiten handelt, die man eben nicht einfach Wegreden kann, sondern wo nur mit dem Einsatz von Mehr-als-Worten, also Geld und dann auch noch möglicherweise gemeinsam mit den föderalen Ebenen unseres Staates etwas bewirkt werden kann. Das kostet Zeit, wenn die Finanzmittel überhaupt da sind oder zur Verfügung gestellt werden, da muss jemand die Verantwortung der Umsetzung übernehmen, wobei vorher die Zuständigkeitsfrage geklärt sein muss. Das dauert.

Nur hin und wieder wird mal nachgefragt seitens der Medien, was den aus einem der vielen tatkräftig daherkommenden Lösungsversprechen geworden ist, wie die Ergebnisse aussehen, ob es überhaupt welche gibt. Nicht selten wird man dann mehr als ernüchternde Befunde zur Kenntnis nehmen. Nehmen wir als Beispiel die Flüchtlinge und dabei ganz besonders die Sprach- und Integrationskurse. Die einleitend beschriebenen Mechanismen unserer Medienwelt kann und muss man hier wie in einem Lehrbuch zur Kenntnis nehmen.

In diesem Blog wurde bereits vor einiger Zeit nicht nur darüber berichtet, dass es nicht genügend Sprach- und Integrationskurse gibt, sondern ein besonderer Schwerpunkt wurde auf die teilweise erheblich prekäre Situation der Lehrkräfte gelegt.

Bereits am 13. April 2015 wurde hier dieser Beitrag veröffentlicht: Vom Sparen am falschen Ende und einer „vorsätzlichen Gesellschaftsgefährdung“. Es geht um Sprach- und Integrationskurse für Asylbewerber und „Menschen mit einem dauerhaften oder befristeten Aufenthaltstitel“. Schon damals wurde – mit Bezug auf die Bundesagentur für Arbeit – darauf hingewiesen, dass enorme gesellschaftliche Folgekosten drohen, wenn man nicht endlich bei den Sprach- und Integrationskursen in die Puschen kommt. Dazu braucht man natürlich die Lehrkräfte als wertvollste Ressource. Aber über die musste dann am 2. September 2015 unter dieser Überschrift berichtet werden: 1.200 Euro im Monat = „Top-Verdienerin“? Lehrkräfte in Integrationskursen verständlicherweise auf der Flucht oder im resignativen Überlebenskampf. Nach der Beschreibung der Bedingungen, unter denen die meisten (selbständigen) Lehrkräfte arbeiten müssen,  ließ sich dieses Fazit nicht vermeiden: „Letztendlich haben wir es hier mit pädagogischen Tagelöhnern zu tun.“

So etwas wie ein Hoffnungsschimmer hat es dann am 16. Mai 2016 in die Überschrift dieses Beitrags geschafft: Der Integrations-Flaschenhals Sprachkurse, die Lehrkräfte und deren schlechte Vergütung. Doch jetzt soll alles besser werden. Damals ging es darum, dass das durchschnittliche Mindesthonorar für die selbständigen Lehrkräfte gerade mal bei 20,35 Euro pro Unterrichtsstunde lag und eine Anhebung auf 35 Euro pro Stunde zur Diskussion stand, nachdem es in den Medien immer mehr kritische Berichte über die Vergütung der Lehrkräfte gegeben hatte. Aber selbst diese diskutierte Anhebung wurde von den Betroffenen als viel zu niedrig kritisiert.

In den vergangenen Monaten ist es ziemlich ruhig geworden rund um das Thema Flüchtlinge. Und damit leider auch um das Thema Sprach- und Integrationskurse, obgleich da eben nicht nunmehr alles rund läuft. Immer noch gibt es zu wenig Angebote und immer noch sind die Bedingungen der dort arbeitenden Fachkräfte unbefriedigend.

Mal wieder in den Lichtkegel der öffentlichen Aufmerksamkeit gerutscht ist das Thema rund um die Berichterstattung über eine Bewertung des Bundesrechnungshofes über längst zurückliegenden Vorgänge. Rechnungshof rügt Sprachkurse für Flüchtlinge, so eine der vielen Artikel-Überschriften dazu.: »Die Arbeitsagentur hat 400 Millionen Euro für Deutschkurse ausgegeben. Ein großer Teil der eingesetzten Mittel ist wohl wegen geringer Teilnehmerzahlen wirkungslos verpufft«, so Sven Astheimer. Das hört sich nach einem Skandal an, 400 Mio. Euro sind ja kein Pappenstiel. Und wenn man dann liest, der »Bundesrechnungshof beschuldigt Deutschlands größte Behörde, durch mangelnde Vorgaben für Bildungsträger und fehlende Kontrollen Millionenbeträge mit Sprachkursen für Flüchtlinge verschwendet zu haben«, dann scheint sich der Verdacht zu bestätigen. Hinzu kommt: Es geht hier um rund 400 Millionen Euro aus Beiträgen zur Arbeitslosenversicherung, denn die hat das Geld aus ihrer Kasse zur Verfügung gestellt, obgleich natürlich eigentlich die Aufgabe aus allgemeinen Steuermitteln zu finanzieren wäre.

Aber man muss genauer hinschauen.

»Im Herbst 2015, auf dem Höhepunkt der Flüchtlingskrise, entschied sich jedoch der Verwaltungsrat der Arbeitsagentur dafür, ein Sonderprogramm aufzulegen, weil es an Sprachkursen mangele. Das Programm wurde als „Soforthilfe“ deklariert und sollte „unbürokratisch“ umgesetzt werden. Das Programm lief von Oktober bis Dezember 2015. Die Nachfrage war riesig: Rund 220000 Flüchtlinge wurden für die Sprachkurse angemeldet, mehr als doppelt so viel wie erwartet. Das trieb die Kosten in die Höhe. Waren zunächst 54 bis 121 Millionen Euro veranschlagt, stand am Ende ein Bedarf von rund 400 Millionen Euro.«

Die mit gut gefüllten Kassen ausgestattete Bundesagentur für Arbeit, deren damaliger Leiter Frank-Jürgen Weise auch noch Leiter des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) wurde, das für die Kurse eigentlich zuständig ist, ist also in die Bresche gesprungen, als Not am Mann war und der Haushalt des Bundes geschont werden sollte, denn Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble hatte und hat die „schwarze Null“ als ewige Dauerstimme im Kopf.

Man könnte jetzt also argumentieren, damals war die Not groß und die BA ist dann eben unbürokratisch eingesprungen, um die Kurse für die Flüchtlinge zu ermöglichen, da läuft natürlich nicht alles so, wie es seinen normalen bürokratischen Gang geht. Aber:

»Schon damals waren jedoch Zweifel an der Vergabe- und Kontrollpraxis der Agenturen aufgekommen. Von Schein- und Doppelmeldungen durch die Bildungsträger war die Rede, von überhöhten Abrechnungssätzen und dubiosen Anbietern. Die Arbeitsagentur schreckte auf und begann mit stichprobenartigen Prüfungen. Dabei sei man „in Einzelfällen“ auf Umstände gestoßen, „die wir uns so nicht gewünscht hätten“, hatte Vorstandsmitglied Detlef Scheele im Februar 2016 noch gesagt. Zu diesem Zeitpunkt waren jedoch erst 4 Prozent der Sprachkurse abgerechnet.«

Und nun – rückblickend ist man immer schlauer könnte man einwerfen – meldet sich Monate später der Rechnungshof zu Wort nach einer Prüfung der damaligen Vorgänge in aller Ruhe und im warmen Büro und wirft der BA vor, dass nicht alles so abgelaufen sei, wie man es erwarten müsste unter Normalbedingungen. Aber so einfach kann man die Kritik auch nicht beiseite schieben, die Argumentation des Rechnungshofes, über die Astheimer berichtet, hört sich differenzierter an:

„Besonders kritisch sehen wir, dass die Bundesagentur zwar bestimmte Vorgaben vorbereitet hatte, diese aber nicht zur Anwendung kamen“, rügte Rechnungshofpräsident Kay Scheller. Zwar erkennt er den Willen der Verantwortlichen an, in einer schwierigen Situation einen Beitrag für die Integration von Flüchtlingen leisten zu wollen. „Gerade in einer solchen Situation brauchen wir aber ein Mindestmaß an Regelung, wie solche Sprachkurse aussehen und durchgeführt werden sollen.“

Und fürwahr – das Vorgehen der BA damals erscheint als ziemlich freier Freibrief: »Normalerweise knüpft die Arbeitsagentur den Einkauf von Leistungen Dritter an konkrete Vorgaben. In diesem Fall wurde darauf jedoch verzichtet. Es gab weder ein festgelegtes Lernziel für die Teilnehmer noch eine Anwesenheitskontrolle. Auch wurden entgegen sonstigen Gepflogenheiten Anbieter ohne Zertifizierung zugelassen.«

Auch Sandra Stalinski weist in ihrem Artikel Integrationskurse: Die Qualität schwankt zuerst darauf hin, dass im Herbst und Winter 2015 in sehr kurzer Zeit sehr viele Menschen auf einmal kamen und zunächst Chaos herrschte. »Es gab nicht genügend Plätze in den Integrationskursen, es mangelte an Trägern, die solche Kurse durchführen können und an geeigneten Lehrkräften. Der Bund versuchte, schnell Abhilfe zu schaffen. Durch ein Sonderprogramm der Bundesagentur für Arbeit (BA) wurden rasch Einstiegskurse für Geflüchtete ins Leben gerufen. Die Anforderungen an die Träger waren sehr gering. Es kam zu Missbrauch, falschen Abrechnungen, miserablen Lernbedingungen.«
Dieses Chaos ist inzwischen behoben, so Stalinski, denn die Einstiegskurse sind ausgelaufen.

Für die regulären Integrationskurse wurden mehr Plätze geschaffen: Nach Angaben des BAMF wurden 20 Prozent mehr Träger zugelassen, die Zahl der Lehrkräfte sei sogar um 100 Prozent gestiegen. Hört sich erst einmal gut an.

»600 Unterrichtsstunden Sprachkurs und weitere 100 Stunden Orientierungskurs, mit Wissen zu Geschichte, Rechtsordnung und Werten in Deutschland umfasst ein Integrationskurs. Am Ende sollen die Teilnehmer mindestens das Sprachniveau B1 erreichen. Gemeint ist damit die selbstständige Sprachverwendung in den wichtigsten Lebensbereichen.«

Aber offensichtlich haben wir es weiterhin mit erheblichen Qualitätsunterschiede zwischen den so wichtigen Integrationskursen zu tun. Und bei der Suche nach den Ursachen dafür stoßen wir auf die Lehrkräfte und ihre Qualifikation:

»In der Kürze der Zeit sind viele Lehrer nachqualifiziert worden, die nie Deutsch als Fremdsprache (DaF) studiert haben. Ihre Qualifikation ist nicht gleichwertig: Beispielweise bei einem deutschen Soziologen, der zum Lehrer umgeschult wurde und jetzt durch eine Zusatzqualifizierung Integrationskurse unterrichtet. „Der musste in wenigen Wochen lernen, was andere in jahrelangem Studium lernen. Da fehlt es oft an methodisch-didaktischem Wissen, an Reflexion über die eigene Sprache, die man ja als Muttersprachler in der Regel nicht hat“, sagt Ingo Schöningh vom Goethe-Institut Mannheim.
Nur 51 Prozent der aktuell etwa 19.500 Integrationskurslehrer haben ein DaF-Studium absolviert, teilt das BAMF auf Anfrage mit. Rund 37 Prozent haben vor ihrer Zulassung eine Qualifizierung durchlaufen. 12 Prozent unterrichten bereits und holen die Zusatzqualifizierung parallel nach. Die – je nach Vorbildung – 70 oder 140 Unterrichtsstunden Zusatzqualifizierung sind nach BAMF ausreichend. Akteure im Bildungssektor bezweifeln das jedoch.«

Und die Arbeitsbedingungen, die auch heute zu beobachten sind, müssen als sichere Quelle für Qualitätsprobleme angesehen werden. Beispiel Gruppengröße – die ist sogar raufgesetzt worden:

Die Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW) »bemängelt, dass die Teilnehmerzahl von 20 auf 25 erhöht wurde: „Die Gruppen sind viel zu groß, angesichts der pädagogischen Herausforderung“, sagt Ansgar Klinger zu tagesschau.de. „Da sitzen mitunter Menschen mit Bürgerkriegserfahrung, die vielleicht nie eine Schule besucht haben, neben EU-Bürgern, die hier arbeiten wollen und ein abgeschlossenes Studium haben.“ 

Und selbst die mehr als fragwürdigen 25 werden angeblich überschritten. So berichtet eine Lehrkraft: „Ich weiß von Kursen privater Träger, in denen 30 Leute sitzen. 25 davon sind Integrationskursteilnehmer, die anderen fünf sind Selbstzahler.“ Da formal die Teilnehmerzahl des Integrationskurses nicht überschritten wird, werde das offenbar nicht weiter kontrolliert.

An der Bezahlung hat sich seit der letzten Anhebung nichts geändert: 35 Euro pro Unterrichtsstunde erhält eine Honorarkraft für den Integrationskurs. Die Anhebung von durchschnittlich 23 auf 35 Euro sei zwar ein richtiger Schritt gewesen, reiche aber bei weitem nicht aus, so die GEW: Umgerechnet in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung käme man laut GEW gerademal auf den Mindestlohn in der Weiterbildungsbranche, der auch für Nicht-Akademiker gilt.

Und ein eigenes Problemfeld sind die Träger, die solche Maßnahmen durchführen – mit bedenklichen Folgewirkungen der „wilden Zeit“, über die hier bereits berichtet wurde (Zitat einer Volkshochschullehrerin: „Als die BA 2015 die Einstiegskurse ins Leben rief, haben im Ruhrgebiet sogar Fahrschulen solche Kurse angeboten. Da haben Leute 300 Stunden Kurs gemacht und hinterher kaum ein Wort Deutsch verstanden.“) Aber die sind doch vorbei? Ja, aber:
„Anbieter, die damals ohne jede Qualifikation die Einstiegskurse der BA durchgeführt haben, können das beim BAMF heute als Erfahrungsnachweis vorbringen und so eine vorläufige Zulassung als Träger erhalten“, so Ansgar Klinger von der GEW.

Man sieht: Der Fortschritt ist eine quälend langsame Schnecke, in diesem Fall ganz besonders und zuweilen werden auch noch tote Schnecken reanimiert, um sie weiterlaufen zu lassen.

Und es möge sich keiner angesichts der seit dem vergangenen Jahr rückläufigen Flüchtlingszahlen in falscher Sicherheit wiegen, dass sich das Bedarfsproblem ab Sprach- und Integrationskursen irgendwie von alleine löst. Ein Beispiel, was – ob man will oder nicht – an zusätzlichem Bedarf auf uns zukommt, neben denen, die schon da sind: Fast 268.000 Syrer haben Anspruch auf Familiennachzug, so ist ein Artikel überschrieben. »Immer mehr anerkannte syrische Flüchtlinge haben einen Anspruch auf Familiennachzug. Das geht aus einem internen Papier der Bundesregierung zu den Folgen der Flüchtlingskrise hervor … Aus den Asylentscheidungen des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF) ergebe sich „ein Potenzial von Syrern, die berechtigt wären, Familienangehörige nachzuholen“ von derzeit rund 267.500 Personen. Für sie findet die „Aussetzung des Familiennachzugs für zwei Jahre“ nach dem Aufenthaltsgesetz (§ 104, Absatz 13) laut dem internen Bericht „keine Anwendung“. Die betroffenen syrischen Flüchtlinge dürften ihre Familien somit nach Deutschland nachholen.«

Wer sich gleichsam aus erster Hand über die Situation, vor allem aber über die Forderungen der Fachkräfte, die in den Sprach- und Integrationskursen arbeiten, informieren möchte, dem sei diese Seite empfohlen: Bündnis DaF/DaZ-Lehrkräfte, die beiden Kürzel stehen für Deutsch als Fremd- und Zweitsprache.

Möglicherweise gut gemeint, aber mit einem sehr problematischen Ergebnis: Die geplante EU-Dienstleistungskarte

Man kennt das in der Politik zur Genüge: Eigentlich (manchmal auch nur angeblich) will man etwas verbessern und in der Folge des eingeschlagenen Weges wird es dann schlimmer und das Ergebnis schlechter als vorher. Nehmen wir als Beispiel die Freizügigkeit in der EU, die eben auch Arbeitnehmerfreizügigkeit sowie die Freizügigkeit der Selbständigen bedeutet. Dazu hat die Kommission Anfang des Jahres Vorschläge veröffentlicht: Neue Impulse für eine europäische Dienstleistungswirtschaft. Damit sollen bürokratische Hürden für Unternehmer und Freiberufler abgebaut werden. Und eine Komponente der Vorschläge ist die neue „Elektronische Europäische Dienstleistungskarte“. Eigentlich soll die EU-Dienstleistungskarte für bessere Arbeitnehmer-Freizügigkeit sorgen und es Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern aus einem EU-Land vereinfachen, in anderen EU-Staaten zu arbeiten.  Hört sich nach einem guten Unterfangen an und dann wird man vom Deutschen Gewerkschaftsbund mit so einer Meldung konfrontiert: Wie die EU-Kommission deutsche Arbeitsstandards gefährdet. Wie das? Um das zu verstehen, muss man sich in einem ersten Schritt auseinandersetzen mit zwei grundsätzlich divergierenden Prinzipien – dem „Ziellandprinzip“ versus „Herkunftslandprinzip“.

Das erläutert der DGB mit Blick in die Vergangenheit so: » Eigentlich soll in der EU bei Arbeitnehmern, die grenzüberschreitend tätig sind, das so genannte Ziellandprinzip gelten. Heißt: Wer in Deutschland arbeitet, für den gelten die deutschen Arbeitsstandards – zum Beispiel der deutsche Mindestlohn. Beim Streit um die EU-Dienstleistungsrichtlinie vor rund zehn Jahren konnten die Gewerkschaften dieses Ziellandprinzip durchsetzen und verhindern, dass das „Herkunftslandprinzip“ eingeführt wurde. Das hätte bedeutet, dass heute etwa für Arbeitnehmer aus der Slowakei, Portugal oder Bulgarien, die in Deutschland arbeiten, slowakische, portugiesische, beziehungsweise bulgarische Standards (wie etwa die dortigen Mindestlöhne) gegolten hätten.«

Also ist doch alles gut aus Sicht des Landes, in dem dann die Arbeitnehmer aus anderen EU-Staaten tätig sind. Oder doch nicht? Die Gewerkschaften befürchten nun, dass es mit der neuen EU-Dienstleistungskarte faktisch zu einer Aushöhlung des Ziellandprinzips kommen könnte. Der DGB formuliert seine Bedenken so:

»Der DGB befürchtet jetzt, dass mit der Dienstleistungskarte de facto das Herkunftslandprinzip durch die Hintertür eingeführt werden soll. Denn: Die Dienstleistungskarte wird im Heimatstaat des Unternehmens ausgestellt, bei dem ein Arbeitnehmer beschäftigt ist.  Sie soll bescheinigen, dass das Unternehmen die notwendigen Voraussetzungen erfüllt, in einem anderen Land tätig zu werden und die dortigen Arbeitsstandards einhält. Kontrollieren und bestätigen sollen das Behörden im Herkunftsland. Doch woher soll beispielsweise eine bulgarische Behörde wissen, ob ein bulgarisches Unternehmen für seine bulgarischen Beschäftigten in Deutschland den geltenden Arbeits- und Gesundheitsschutz einhält? Oder die korrekten Mindestlöhne zahlt?«

Eine solche Prüfung und Kontrolle der deutschen Standards sei für ausländische Behörden „kaum möglich“, wird DGB-Vorstand Körzell zitiert. Schlimmer noch: Der „ausländische Dienstleistungserbringer“, also das ausländische Unternehmen, werde so „von der Verpflichtung befreit, dem Zielland nachzuweisen, dass er die dortigen Regeln einhält. Die Behörde im Zielland muss stattdessen verstärkt und unter engem Zeitdruck nachweisen, dass der Antragsteller die Regeln nicht einhält.“ Den Krieg haben die schon am Anfang verloren.

Auch aus Österreich kommt Kritik, über die beispielsweise dieser Artikel informiert: Baugewerkschaft warnt vor EU-Deregulierung: »Die österreichische Gewerkschaft Bau, Holz (GBH) hat die geplante Einführung einer elektronischen EU-Dienstleistungskarte kritisiert. »Sollte die EU-Dienstleistungskarte für Selbständige so kommen, werden es ausländische ›schwarze Schafe‹ in Zukunft noch leichter haben, österreichische Unternehmen vom Markt zu verdrängen«, sagte der GBH-Chef Josef Muchitsch. Mit der Einführung der Karte sei eine Deregulierung des Arbeitsmarktes verbunden. Die Unternehmer würden es bei deren Ausstellung nur mit den Behörden ihres jeweiligen Landes zu tun haben, österreichischen Stellen seien die Hände gebunden. »Ein Heer von ›Einzelunternehmern‹ würde mit Dumpingkonditionen jeden seriösen Wettbewerb zerstören«, so Muchitsch.«

An dieser Stelle kommt auch vom deutschen Handwerk Kritik, wie man diesem Artikel entnehmen kann: Handwerk ärgert sich über Brüssel. Die Handwerker zitieren nicht die Gewerkschaften, sondern die beiden Vorsitzenden des „Parlamentskreises Mittelstand Europe“ der CDU/CSU- Gruppe in der Europäischen Volkspartei, Markus Pieper (CDU) und Markus Ferber (CSU), die in dem vorgeschlagenen Dienstleistungspaket einen „weiteren Schritt in Richtung Deregulierung reglementierter Berufe“ – wie bei Architekten und Ingenieuren sowie beim Handwerk- sehen. Zur geplanten EU-Dienstleistungskarte wird – die Bedenken der Gewerkschaften stützend – ausgeführt:

»Kritisch äußerten sie sich auch zu dem Vorschlag für eine Dienstleistungskarte. Sie soll es Dienstleistern ermöglichen, mit einem lediglich im Herkunftsland ausgestellten Dokument dem Aufnahmeland die für das Anbieten der Dienstleistung notwendigen Informationen mitzuteilen. Dieses System soll vorerst im Baugewerbe zur Verfügung stehen. „Die Idee, grenzüberschreitendes Arbeiten zu entbürokratisieren, ist zu begrüßen. Dennoch liegen die Ursachen des geringen grenzüberschreitenden Dienstleistungsangebots in der Baubranche in natürlichen Hindernissen wie Sprache oder unterschiedlichen technischen Ausstattungen“, erläuterten die EU-Politiker. Die Dienstleistungskarte würde nach ihrer Einschätzung diese Hindernisse nicht beheben. Stattdessen fürchten sie, dass die Dienstleistungskarte die Aufsicht der Behörden aushebeln könnte. „Gerade in Bereichen, die für unsere Sicherheit derart wichtig sind wie dem Bau, dürfen wir unsere hohen Standards nicht für mehr Angebot und Wettbewerb riskieren“, so Piper und Ferber.«

Das wird allerdings offensichtlich unter den Unionspolitikern nicht einheitlich so gesehen: »Die Dienstleistungskarte könne hilfreich sein, um administrative Auflagen einzubremsen und für eine schnelle Abwicklung der Formalitäten zu sorgen, sagte dagegen der Sprecher der EVP-Fraktion im Binnenmarktausschuss des Europaparlaments, Andreas Schwab (CDU).«