»Zwischen Göteborg und Porto liegen 2500 Kilometer – oder dreieinhalb Jahre. Im November 2017 hatte sich die EU in Schweden erstmals auf grundlegende gemeinsame soziale Standards geeinigt: angemessene Mindestlöhne, die Gleichbehandlung von Frauen und Männern, das Recht auf lebenslange Weiterbildung, eine gute Gesundheitsversorgung«, so Jakob Mayr in seinem wenigstens mit einem Fragezeichen im Titel versehenen Bericht Wie sozial darf’s denn sein? »In Göteborg vereinbarten die Staats- und Regierungschefs eine „europäische Säule sozialer Rechte“. In der portugiesischen Küstenstadt Porto diskutieren sie jetzt, ob diese Säule wirklich trägt – mit Blick auf die Erfahrungen aus der Corona-Pandemie, die die Sozialsysteme einiger EU-Mitgliedsstaaten überfordert hat.«
Und offensichtlich scheint es nicht nur bei Diskussionen geblieben zu sein, folgt man solchen Meldungen: EU-Staaten verpflichten sich auf konkrete Sozialziele: »Eine hohe Beschäftigungsquote, Fortbildungsgarantie und der gezielte Kampf gegen die Armut: Die EU will die soziale Lage in Europa bis 2030 spürbar verbessern.« Das sind bedeutsame Ziele. Was genau hat man denn nun vereinbart? »In einer Erklärung verpflichteten sich die Teilnehmenden des Sozialgipfels auf konkrete Ziele, um die soziale Lage bis 2030 spürbar zu verbessern. So soll bis zum Ende des Jahrzehnts eine Beschäftigungsquote von mindestens 78 Prozent in der EU erreicht werden. Mindestens 60 Prozent der Erwachsenen sollen jährlich Fortbildungskurse belegen und die Zahl der Menschen, die von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, soll um mindestens 15 Millionen reduziert werden.« Zur Einordnung der letzten Zahl: Aktuell sind nach Angaben des Europäischen Statistikamtes Eurostat rund 91 Millionen Menschen in den 27 EU-Ländern von Armut oder sozialem Ausschluss bedroht.
Allerdings ist die Sozialpolitik grundsätzlich nationale Angelegenheit: Die EU-Kommission kann zwar mitreden, entschieden wird in den Mitgliedstaaten. Das legt Artikel 153 der EU-Verträge fest. Und die Kommission versucht durchaus, in die sozialpolitischen Regelungsniederungen vorzustoßen: »Im Herbst stellte Sozialkommissar Schmit einen umstrittenen Richtlinienentwurf zu europäischen Mindestlöhnen vor. Der legt zwar keine Gehaltsuntergrenzen fest, soll aber regeln, wie die Mitgliedsstaaten ihre Mindestlöhne bestimmen. Die Unterschiede in der EU sind gewaltig – von einem Mindest-Stundenlohn von zwei Euro in Bulgarien bis zu 12,73 Euro in Luxemburg. Deutschland liegt mit 9,50 Euro im oberen Drittel. Bis Ende des Jahres will die Kommission außerdem einen Gesetzesvorschlag präsentieren, um die Arbeitsbedingungen nicht regulär Beschäftigter wie Uber-Fahrer oder Pizzalieferanten zu verbessern«, so Jakob Mayr in seinem Artikel.
Schauen wir uns das, was da am Wochenende in Porto (nicht) passiert ist, einmal genauer und vor allem zuerst mit dem notwendigen Blick zurück an. Der Sozialgipfel in Göteborg am 17. November 2017 hat einen Vorläufer – zwanzig Jahren vorher lud der damalige luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union schon mal zu einer Art „Sozialgipfel“ ein. Vor dem Hintergrund hoher Arbeitslosigkeit brachte der Europäische Rat auf dem Luxemburger „Beschäftigungsgipfel“ (so wurde das damals genannt) im November 1997 die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) auf den Weg. Geblieben ist von dem „Versuch von Luxemburg“ überschaubar wenig.
Der „Sozialgipfel“ in Göteborg im Jahr 2017 sollte der Startschuss sein für eine zweite Runde. Immerhin hat man dort die „Europäische Säule sozialer Rechte“ (ESSR) verabschiedet. In zwanzig Thesen hatte die Europäische Union den „sozialen Pfeiler“ der Europäischen Union definiert. Vom Recht auf Ausbildung, über Gleichberechtigung und faire Löhne bis hin zum Recht auf Kinderbetreuung und dem Recht auf eine angemessene Wohnung reichen die Forderungen. Die ESSR besteht aus 20 sehr allgemein formulierten, im weitesten Sinn sozialpolitischen Grundsätzen, die in Form einer rechtlich-unverbindlichen gemeinsamen Proklamation auf dem Sozialgipfel in Göteborg verabschiedet werden soll. Diese Prinzipien sind in Form sozialer Rechte von Individuen gegenüber den Mitgliedstaaten formuliert – aber damit an dieser Stelle gleich keine falschen Erwartungen geweckt werden sogleich der Hinweis, dass es sich keineswegs um individuell auch einklagbare Rechte handelt.
»… die Säule ist nicht rechtsverbindlich. Hier hat sich offenbar die Marketingabteilung durchgesetzt, nicht die juristische Abteilung. Von Grundsätzen zu sprechen wäre fairer, als von sozialen Rechten. Sonst wird fälschlicher Weise der Eindruck erweckt, dass die Bürger sich auf die Säule berufen können. Das ist Augenwischerei.« So die damalige Einschätzung von Matthias Dauner vom Centrum für Europäische Politik (cep) in Freiburg, im Interview unter der bezeichnenden Überschrift Soziale Säule der EU: „Man wird sich in Geduld üben müssen“. Eine entsprechend ernüchternde Einordnung des Sozialgipfels in Göteborg findet man in diesem Beitrag vom 16. November 2017: Auf dem Weg in die Sozialunion oder doch nur ein weiteres Beispiel für semantisch aufgeblasene Symbolpolitik? Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ und der Sozialgipfel von Göteborg.
Der Reformbedarf hinsichtlich der Weiterentwicklung einer europäischen Sozialpolitik ist offensichtlich. Sagen die einen
»Am Bau und in Pflegeheimen, in Fabriken, Büros und Homeoffices: In der Europäischen Union arbeiten Millionen Beschäftigte für wenig Geld und schlecht abgesichert. Die vor vier Jahren verkündete »Europäische Säule sozialer Rechte«, in der Grundsätze für ein soziales und gerechtes Europa formuliert sind, hat die Lage nicht wesentlich verbessert«, so auch Eva Roth in ihrem Artikel Hier arbeiten Menschen, in dem sie über eine neue Studie im Vorfeld des neuen Sozialgipfels aus der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung berichtet. Neben Forderungen zur Wirtschaftspolitik und Mitbestimmung wird dort dafür plädiert, die sozialen Rechte von Beschäftigten zu stärken.
➔ AG Soziales Europa der Hans-Böckler-Stiftung (2021): #Zukunftsozialeseuropa. Das Europäische Wirtschafts- und Sozialmodell stärken. WSI-Report Nr. 67, Düsseldorf: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut, Mai 2021
Dazu berichtet die Hans-Böckler-Stiftung unter der Überschrift Neue Studie zeigt Reformbedarf für zukunftsfähiges Europa: »Aus Sicht von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zentral ist unter anderem die Aufwertung von kollektiven sozialen Rechten, damit diese in der europäischen Rechtsprechung nicht wie bisher meist gegenüber Niederlassungs- oder Dienstleistungsfreiheit den Kürzeren ziehen. Dringend nötig sind auch europäische Regeln für existenzsichernde Mindestlöhne und eine Stärkung der Tarifsysteme, bessere soziale Rechte für Soloselbständige, Plattformarbeitende und grenzüberschreitend Beschäftigte sowie eine Rahmenrechtlinie, um Mitbestimmung in Unternehmen zu sichern. Solche Mitbestimmungsrechte existieren in 18 von 27 EU-Ländern, sie erodieren aber … Handlungsbedarf sehen die Experten unter anderem bei der Absicherung von Soloselbstständigen und beim Schutz von Saisonarbeitern und ausländischen Werkvertragsnehmern. Außerdem empfehlen sie die Einführung europäischer Mindestlohnregeln, die Stärkung des kollektiven Arbeitsrechts und der Mitbestimmung, um zu verhindern, dass nationale Mitbestimmungsgesetze weiterhin ausgehebelt werden.«
Soziale Rechte dürfen nicht, wie so oft in der Vergangenheit, den wirtschaftlichen Freiheiten untergeordnet werden. Mehr als ein frommer Wunsch aus dem gewerkschaftlichen Lager?
Man muss an dieser Stelle nochmals an den Anfang des Beitrags erinnern, wo bereits berichtet wurde, was wirklich herausgekommen ist: »In einer Erklärung verpflichteten sich die Teilnehmenden des Sozialgipfels auf konkrete Ziele, um die soziale Lage bis 2030 spürbar zu verbessern. So soll bis zum Ende des Jahrzehnts eine Beschäftigungsquote von mindestens 78 Prozent in der EU erreicht werden. Mindestens 60 Prozent der Erwachsenen sollen jährlich Fortbildungskurse belegen und die Zahl der Menschen, die von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, soll um mindestens 15 Millionen reduziert werden.« Nehmen wir nur die ersten beiden Punkte: Eine Beschäftigungsquote von mindestens 78 Prozent „zum Ende des Jahrzehnts“ (wir schreiben das Jahr 2021). Und? Welche Beschäftigung? Diese Zielzahl könnte als auch mit Jobs erfüllt werden, von denen die betroffenen Arbeitnehmer nicht leben können und/oder die sie übermäßigen Gefährdungen aussetzen. Und mindestens 60 Prozent der Erwachsenen sollen jährlich Fortbildungskurse besuchen – auch hier stellt sich die Frage: Was für Kurse? Aus öffentlichen Mitteln subventionierte betriebliche Anpassungskurse? Oder irgendwelche als Fortbildung getarnte mehr oder weniger sinnvolle Maßnahmen? Fragen über Fragen. Die darauf verweisen, dass man nicht vorangekommen ist bei den eigentlichen Grundproblemen einer stärkeren sozialpolitischen Ausrichtung der EU-Politik inmitten der nationalen und innerhalb der EU divergierenden Interessen. Obgleich eine solche schon in der Vergangenheit angemahnt wurde.
Dass die europäische Ebene hier einen mehr als wunden Punkt hat, wusste bereits der nunmehr emeritierte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker. Unter der höchst relevanten Überschrift Wirtschaftlich einig, sozial gespalten berichtete Florian Diekmann im März 2018:
»Als Jean-Claude Juncker im Oktober 2014 vor dem Europaparlament seine Antrittsrede als Chef der neuen EU-Kommission hielt, wählte er drastische Worte. Er und sein Team seien die Kommission „der letzten Chance“. Entweder man bringe die Bürger der Mitgliedstaaten wieder näher an Europa heran – oder man werde scheitern. Und Juncker machte klar, wie er das unter anderem erreichen wolle: Europa brauche ein „soziales Triple-A-Rating“, sagte der Präsident in Anspielung auf die Bestnote, die Ratingagenturen für die Kreditwürdigkeit von Staaten verteilen … Die EU, die in allererster Linie eine Wirtschaftsunion ist, solle künftig auch in der Sozialpolitik Maßstäbe setzen. Nach Jahren der Finanzkrise, in der alle Kraft darauf verwendet wurde, die Mitgliedstaaten auf wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit und fiskalische Kreditwürdigkeit zu trimmen, müssten nun die sozialen Belange der EU-Bürger in den Vordergrund treten.«
Und es gab durchaus in der Ära Juncker Versuche, den Zugriff der EU-Ebene auf sozialpolitische Handlungsfelder auszubauen, gleichsam einen Fuß in die Tür zu den mitgliedsstaatlichen Sozialpolitiken zu bekommen. Dazu beispielsweise der Beitrag Umrisse eines Europas, das schützt und den Arbeitnehmern nicht die kalte Schulter zeigt? Ein Blick auf die sozialpolitischen Ambitionen der EU-Kommission für die europäische Ebene vom 16. März 2018.
Aber die Kritik im Vorfeld des Sozialgipfels von Göteborg 2017 muss leider auch heute, nach dem Gipfel von Porto, reaktiviert werden: »Alles kann, nichts muss. Entsprechend wird der Entwurf nun zerrissen zwischen jenen, die sie zu schwach finden und jenen, die durch sie zu große Eingriffe befürchten.« So Nicole Sagener in ihrem Artikel Die Soziale Säule der EU – Sozialknigge ohne Wirkung?. Und der Riss geht nicht nur entlang der bekannten Frontlinie zwischen dem Arbeitgeber- und dem Gewerkschaftslager, wie man das erwarten kann.
„Doppelte Abwehrreflexe“ in den Mitgliedsstaaten
Der Volkswirt Jens Südekum hat 2019 den Finger auf eine fundamentale Wunde in der inneren Verfasstheit der EU gelegt: ihre überaus heterogene Struktur, die zu ganz erheblichen Niveauunterschieden nicht nur hinsichtlich der volkswirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, sondern auch mit Blick auf die Lebensbedingungen für die Menschen führt. Geteilte Staaten von Europa: Wo es kracht und was helfen könnte, so ist ein Interview aus dem Jahr 2019 mit ihm überschrieben. Während Südekum dafür plädiert, „dass die Gewinner die Verlierer kompensieren“, gab und gibt es im Ökonomen-Lager auch ganz gegenteilige Sichtweisen, stellvertretend sei hier Hans-Werner Sinn genannt, der auf eine nationale Abschottung innerhalb der EU setzt und diese dann explizit sozialpolitisch zu begründen versucht. Seine Position: Sozialstaatlichkeit, soziale Inklusion und Freizügigkeit sind drei Ziele, die nicht zusammenpassen. Ein Ziel müsse geopfert werden. Seine „Lösung“ hat eine ganz andere Stoßrichtung als das, was Südekum als Kompensation der Verlierer durch die Gewinner anmahnt. »Wir haben das Gastlandprinzip für Sozialleistungen. Das Land, in dem man sich aufhält, ist zuständig. Darin liegt die Magnetwirkung. Wäre das Heimatland zuständig, und könnte man diese Leistungen in jedem anderen EU-Land konsumieren, gäbe es keine Sozialmigration. Deshalb ist mein Plädoyer, ein Stück weit das Heimatlandprinzip einzuführen.« So der ehemalige Chef des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung in einem seiner Interviews ( „. . . dann gäbe es keine Sozialmigration“). Man mag an den unterschiedlichen Ausführungen von Südekum und Sinn exemplarisch erkennen, welche Bandbreite hinsichtlich der zukünftigen Ausgestaltung der europäischen Integration derzeit diskutiert wird. Vgl. dazu bereits den Beitrag Das gespaltene Europa und die nicht nur, aber auch sozialpolitischen Herausforderungen vom 26 Mai 2019.
Der skizzierte Konflikt zwischen Ökonomen ist nicht nur ein akademisches Gefecht im Elfenbeinturm, sondern absolut konträre Interessen manifestieren sich auch und gerade auf der nationalstaatlichen Ebene innerhalb der EU und potenzieren sich dort. Man kann hier durchaus mindestens „doppelte Abwehrreflexe“ in den Mitgliedsstaaten gegen eine Ausdehnung und Intensivierung einer (sich verselbständigenden) europäischen Sozialpolitik identifizieren:
➔ Zum einen haben die Regierungen der reichen, wohlhabenden Mitgliedsstaaten wie Deutschland oder die Niederlande, dass eine stärkere soziale Säule der endgültige Einstieg in die Transferunion ist, dass man also schrittweise in eine immer konkretere Ausformulierung von Rechten und Ansprüchen aller EU-Bürger „reinrutscht“, so dass am Ende entsprechende Umverteilungssysteme errichtet werden müssten. Gleichsam als Treibstoff für die Skeptiker in diesem Lager fungieren dann Forderungen aus der EU-Kommission nach einem eigenen Finanzbudget, das dann auch gleich verdoppelt werden sollte.
➔ Zum anderen sind die osteuropäischen Staaten mehr als misstrauisch gegenüber dem Ansatz der ESSR, denn sie befürchten, dass es bei der Stärkung der sozialen Dimension eben doch vor allem darum geht, die alten EU-Staaten vor unangenehmer Konkurrenz zu schützen. Anders ausgedrückt: Viele osteuropäische EU-Staaten wollen weiter auf den „Wettbewerbsvorteil“ des Exports billiger Arbeitskräfte und auch günstiger Produkte aufgrund niedriger Arbeits- und Sozialkosten in ihren Ländern setzen. Diese Motivlage hat ja auch dazu beigetragen, dass sich einige osteuropäischen Länder vehement gegen die Reform des Arbeitnehmer-Entsenderechts positioniert haben. Hier werden sozialpolitische Vorgaben, die für sie Anhebungen des Sozialschutzes bedeuten würde, als protektionistische Hürde innerhalb des Binnenmarktes gesehen.
Und eigentlich handelt es sich um (mindestens) „dreifache Abwehrreflexe“, denn auch diese Dimension darf nicht ausgeblendet bleiben:
➔ Abgerundet werden diese ganz unterschiedlichen Widerstände durch ungute Gefühle bei denen, deren Sozialsysteme heute bereits auf einem aus Sicht des EU-Vergleichs sehr hohen Niveau sind, denn die befürchten, dass es ja nicht nur eine Angleichung der schlechteren an die besseren Systeme geben kann, sondern auch umgekehrt ein Druck aufgebaut werden könnte, die System von oben nach unten zu fahren. Aus dieser Perspektive ergibt sich dann durchaus folgerichtig: Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ ist mit erheblichen Risiken behaftet. Paradoxerweise kann ein Mehr an europäischen sozialen Rechten die soziale Praxis unter Druck setzen, statt sie zu schützen.
Schlussendlich werden wir beim Thema ESSR – unabhängig von seiner materiellen Relevanzlosigkeit – wieder einmal konfrontiert mit dem Stukturproblem der EU (das im Euroraum nochmals ein anderes, nämlich größeres Gewicht hat): Die enormen Wohlstandsunterschiede und die weiter auseinanderlaufende ökonomische Leistungsfähigkeit ist ein eigenständiger Antreiber der Spannungen innerhalb der EU, die sich durchaus zu einer Existenzfrage für die EU ausdifferenzieren können und möglicherweise auch werden, weil die EU gleichzeitig kaum wirklich relevante Steuerungsinstrumente hat, um beispielsweise die Zunahme der Ungleichheit innerhalb der heterogenen EU aufzuhalten oder gar umzukehren.
Dann aber werden wir nicht mehr darüber streiten, ob das europäische sozialpolitische Glas ein Viertel voll oder eher leer ist. Dann wird es um ganz andere Fragen gehen.
Foto: © Stefan Sell