Armut, Krankheit, Überlebenskriminalität – eine Studie aus Großbritannien untersucht die Folgen von Sanktionen ganz unten

“The outcomes from sanctions are almost universally negative.“
Peter Dwyer, University of York 

Über Sanktionen im deutschen Hartz IV-System wurde hier ja schon in vielen Beiträgen berichtet. Und das Thema ist nicht nur äußerst aufgeladen, allein schon aufgrund der Tatsache, dass hier Menschen das Existenzminimum gekürzt oder gar vollständig entzogen wird. Die Frage, ob die Sanktionen überhaupt verfassungsrechtlich zulässig sind, liegt seit geraumer Zeit auf dem Tisch des Bundesverfassungsgerichts, das sich allerdings eine Menge Zeit lässt mit einer Entscheidung, auf die viele warten, da die Politik offensichtlich kein Interesse hat, sich in der Sanktionsfrage zu bewegen.

Aber es gibt auch Befürworter der Sanktionierungspraxis, die das als ein notwendiges Instrument der vielbeschworenen „Fördern und Fordern“-Philosophie der Agenda 2010 verstehen oder die schlichtweg darauf abstellen, dass man manchen Leuten eben auch mit Druck und Strafen kommen müsse, da sie sich sonst nicht einpassen lassen in die Verhaltensanforderungen einer eben nicht-bedingungslosen Grundsicherung.

Auch in Großbritannien hat man seit vielen Jahren Erfahrungen mit der Sanktionierung von Sozialleistunxsempfängern gemacht. „Welfare conditionality“, also die Bindung des Zugangs zu Geld- und Dienstleistungen an die Bereitschaft der Hilfeempfänger, bestimmte Regeln und Verhaltensweisen einzuhalten und bei abweichendem Verhalten die Menschen zu sanktionieren, wurde in Großbritannien seit den 1990er Jahren in das soziale Sicherungssystem eingebaut, wobei sowohl die Reichweite wie auch die Intensität der Anforderungen und der Sanktionen seit 2012 dramatisch zugenommen haben.
Auf dem Höhepunkt im Jahr 2013 gab es in Großbritannien mehr als eine Millionen Sanktionen. Zwischen 2010 und 2015 wurde ein Viertel aller Menschen im „jobseeker’s allowance“-System sanktioniert.

Die Zahl der Sanktionen in Großbritannien ist dann bis auf 350.000 im Jahr 2016 gefallen – auch als Folge einer ganzen Reihe an kritischen Berichten, die deren Wirksamkeit in Frage gestellt und auf negative Folgewirkungen hingewiesen haben. So beispielsweise House of Commons Work and Pensions Committee (2015): Benefit sanctions policy beyond the Oakley Review, Social Security Advisory Committee (2015): Universal Credit: priorities for action (dazu auch der Artikel Review of benefit sanctions urged amid concern over regime’s effectiveness von Patrick Butler) oder National Audit Office (2016): Benefit sanctions (dazu Patrick Butler: Benefits sanctions: a policy based on zeal, not evidence).

Und nun wurden die Ergebnisse einer Studie veröffentlicht, in der über fünf Jahre lang mehrere Hundert Antragsteller untersucht und begleitet wurden. Es handelt sich um die größte Studie über „welfare conditionality“, die es bislang in Großbritannien gegeben hat (vgl. für eine Zusammenfassung der Befunde Peter Dwyer: Final findings: Overview, May 2018). Auch darüber hat Patrick Butler berichtet: Benefit sanctions found to be ineffective and damaging: »Study concludes that punishing claimants triggers profoundly negative outcomes. Benefit sanctions are ineffective at getting jobless people into work and are more likely to reduce those affected to poverty, ill-health or even survival crime.«

Trotz der Behauptungen seitens der Regierung in den vergangenen Jahren, dass die rigorose Verschärfung der Konditionalität, also der Bedingungen, die man erfüllen muss, um Leistungen in Anspruch nehmen zu können (u.a. die Verpflichtung, mindestens eine 35 Stunden pro Woche -Arbeit zu suchen) dazu geführt hätte, dass die Leistungsbezieher angereizt wurden, überhaupt und schneller wieder aus dem Leistungsbezug durch Arbeitsaufnahme auszuscheiden (vgl. beispielsweise Work and pensions secretary said 75% of jobseekers think benefit sanctions have helped them ‘focus and get on’), kann die neue Studie keine echten Belege für diese positive Wirkungen finden.

In der Studie wird neben der generellen Überprüfung des Instrumentariums angesichts der Ergebnisse ein sofortiges Moratorium der Sanktionierung behinderter Menschen gefordert, die von der Bestrafungspraxis überdurchschnittlich betroffen sind (vgl. dazu auch Michael Savage and Donna Ferguson (2018): More than a million benefits sanctions imposed on disabled people since 2010) – »together with an urgent “rebalancing” of the social security system to focus less on compliance and more on helping claimants into work.«

In den wenigen Fällen, in denen ein Übergang vom Leistungsbezug in eine nachhaltige Beschäftigung gelungen ist, waren es nicht Sanktionen, sondern die persönliche Unterstützung der Jobsuche, die als Erfolgsfaktor gewirkt hat. Trotzdem legen die Jobcenter in Großbritannien eine andere Ausrichtung an den Tag: »With few exceptions, however, jobcentres were more focused on enforcing benefit rules rather than helping people get jobs, the study found.« Und die Studie fördert Befunde die Jobcenter betreffend zu Tage, die uns in Deutschland nicht unbekannt erscheinen: Obgleich es einige Beispiele „guter Praxis“ geben würde, kommt die Studie zu einem mehr als ernüchternden Befund der Angebote der Jobcenter, denn »much of the mandatory job search, training and employment support offered by Jobcentre Plus and external providers is too generic, of poor quality and largely ineffective in enabling people to enter and sustain paid work.« Und wenn die Leute in Erwerbsarbeit gewechselt sind, dann in der Regel in nicht nachhaltige Beschäftigung, was wir auch aus deutschen Jobcentern kennen:

»For those people interviewed for the study who did obtain work, the most common outcome was a series of short-term, insecure jobs, interspersed with periods of unemployment, rather than a shift into sustained, well-paid work.«

Die Studie beklagt die negativen Auswirkungen der Sanktionen (»including debt, poverty and reliance on charities such as food banks … they frequently triggered high levels of stress, anxiety and depression«) – wobei die Sanktionen (auch das wird aus Deutschland immer wieder berichtet) »often imposed for trivial and seemingly cruel reasons«.

Und auch das kennen wir aus Deutschland – ein Teil der Betroffenen wird einfach aus dem System gekickt und kommt dann auch nicht mehr wieder rein:

»Claimants with chaotic lives – who were homeless or had addictions, for example – reacted to the “inherent hassle” of the conditionality system by dropping out of the social security system altogether. In some cases, they moved into survival crime, such as drug dealing.«

Und Sanktionen treffen auch in Großbritannien die Kinder, beispielsweise die Kinder von Alleinerziehenden. Was man statt der teilweise nur als willkürlich zu bezeichnenden Bestrafungspraxis anders machen sollte, kann man diesem Zitat von Dalia Ben-Galim von der Organisation Gingerbread entnehmen: »Rather than threatening single parents with sanctions and widening the ‘conditionality’ agenda, it would be much more valuable to enable the conditions to support employment such as affordable childcare, access to flexible work and personalised support through job centres.« Das könnten wir auch in Deutschland gebrauchen.

Heimkinder. Kein Auslaufmodell. Ganz im Gegenteil. Und das in Zeiten des Mangels an Plätzen und Personal

Vor kurzem wurde hier über die beklagenswerte Situation in vielen Jugendämtern berichtet: Die Jugendämter auf verlorenem Posten? Eine neue Studie zu einem alten Problem, so ist der Beitrag vom 16. Mai 2018 überschrieben. Auslöser war eine Studie der Hochschule Koblenz zu den Arbeitsrealitäten in den Allgemeinen Sozialen Diensten (ASD) der Jugendämter.

Und nun werden wir mit solchen Schlagzeilen konfrontiert: »Die Zahl der Heimkinder wächst seit Jahren stark an. Plätze und Personal sind knapp – darunter leidet die Qualität der Betreuung. Experten warnen vor einem wachsenden Risiko für Übergriffe«, so Tobias Lill in seinem Artikel SOS im Kinderdorf.  Die Zahl der Jungen und Mädchen, die von den Behörden in ihre Obhut genommen werden, ist in den vergangenen Jahren enorm gestiegen – das verdeutlicht auch die Abbildung am Anfang dieses Beitrags. Bereits seit 2006 sehen wir einen deutlichen Anstieg der Zahl der Inobhutnahmen der Jugendämter nach § 42 SGB VIII, so nennt man im Amtsdeutsch die Herausnahme von Kindern und Jugendlichen aus ihren Familien. Der überaus starke Anstieg der Inobhutnahmen in den Jahren 2015 und 2016 ist vor allem durch die „unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge“, die nach Deutschland gekommen sind.

Dazu hat die Arbeitsstelle Kinder- und Jugendhilfestatistik im Forschungsverbund DJI/TU Dortmund im Dezember 2017 ausführlicher Stellung genommen: Hilfen zur Erziehung 2016 – weiterer Anstieg durch Hilfen für junge Geflüchtete. Mit Blick auf die vom Statistischen Bundesamt präsentierten Zahlen für 2016 schreiben die Wissenschaftler:

»Erneut haben insbesondere die Unterbringungen im Rahmen der Heimerziehung noch einmal erheblich zugenommen. Diese Entwicklung geht – wie auch schon im vergangenen Jahr – hauptsächlich auf den Anstieg unbegleiteter, vor allem männlicher minderjähriger Flüchtlinge in stationären Einrichtungen zurück … Bei den Gründen für die Gewährung einer erzieherischen Hilfe wurde in den letzten Jahren eine Verschiebung in der Zusammensetzung der jungen Menschen in der stationären Unterbringung erkennbar. Wurden Unterbringungen im Rahmen der Heimerziehung bis 2013 hauptsächlich aufgrund einer eingeschränkten Erziehungskompetenz der Eltern bzw. Sorgeberechtigten gewährt, steht seit 2014 mit einem Anteil von 20% erstmalig die Unversorgtheit junger Menschen an erster Stelle. Bis 2016 hat sich dieser Hilfegrund noch einmal erheblich erhöht: Bei mittlerweile fast jedem zweiten jungen Menschen ist dies der Hauptgrund für die Gewährung einer Heimerziehung … Der Anteil der männlichen Jugendlichen im Alter von 15 bis unter 18 Jahren, für die „Unversorgtheit“ als Hauptgrund für die stationäre Hilfe angegeben wurde, fällt im Jahr 2016 mit 71% sehr hoch aus. 2014 betrug dieser bereits 40%.«

Diese Entwicklungen schlagen sich auch nieder in den Zahlen der einzelnen Hilfearten außerhalb des Elternhauses. Besonders markant ist der Anstieg bei der Inanspruchnahme der „Heimunterbringung; sonstige betreute Wohnformen“.

Diese Zuwächse stoßen nun auf ein System, das bereits seit längerem unter erheblichen Druck ist.  Die aktuellen Herausforderungen verdeutlicht Tobias Lill in seinem Artikel am Beispiel der SOS-Kinderdörfer, am Beispiel einer Einrichtung  im oberbayerischen Dießen: »SOS-Kinderdörfer nehmen vor allem Jungen und Mädchen auf, die auf absehbare Zeit nicht mehr zu ihren leiblichen Eltern zurückkönnen. Und das ist immer öfter der Fall. „Die Anzahl der von den Jugendämtern angefragten Plätze übersteigt die Kapazitäten unserer Einrichtung deutlich“, sagt Christoph Rublack, der in Dießen den Bereich der Kinderdorffamilien leitet.«

Aber es sind nicht nur die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge, die das System fordern – der Anstieg hat ja auch schon in den Jahren vor der großen Zuwanderung stattgefunden. Das muss auch im Kontext der Debatte über Kindesmisshandlungen und Kindstötungen gesehen und eingeordnet werden: Kinder landeten heute schneller im Heim als noch vor einem Jahrzehnt, wird Michael Böwer, Professor für Soziale Arbeit mit Schwerpunkt Kinder- und Jugendhilfe an der Katholischen Hochschule Nordrhein-Westfalen, in dem Lill-Artikel zitiert: „Die Jugendämter wollen sich absichern und nicht riskieren, dass sich Fälle wie der Tod von Kevin wiederholen.“

2016 haben die Jugendämter fast doppelt so viele Kinder wegen Anzeichen von Misshandlung aus ihren Familien genommen als noch ein Jahrzehnt zuvor. Und: Gut 17.500 Mal begründeten die Behörden 2016 eine Inobhutnahme mit einer Überforderung der Erziehungsberechtigten – so oft wie noch nie seit mindestens 1995.

Und die Fremdunterbringung hat einen eindeutigen sozialen Bias: Über die Hälfte der Minderjährigen, die in einem Heim oder einer betreuten Wohngruppe leben, kommen aus Familien, die zumindest zum Teil von Hartz IV oder Sozialhilfe leben.

Und natürlich wird auch das Geld angesprochen: »Der Trend zur staatlichen Erziehung ist nicht billig: Rund 4,9 Milliarden Euro kostete die Erziehung in Heimen oder einer sonstigen betreuten Wohnform im Jahr 2016 – doppelt so viel wie ein Jahrzehnt zuvor. Mehrere Tausend Euro im Monat bekommen Heimbetreiber pro Kind von den Behörden.«

An dieser Stelle bricht dann regelmäßig eine intensive und höchst emotional aufgeladene Debatte los, ob sich da nicht was verselbständigt hat, also dass die Heimbetreiber ihre ökonomischen Interessen über die der Kinder und Jugendlichen stellen, ob nicht die Jugendämter froh sind, wenn sie die „Fälle“ auslagern können. Und wenn man in Rechnung stellt, dass in diesem Bereich nicht nur gemeinnützige, sondern auch privat-gewerbliche, also auf Gewinnerzielung ausgerichtete Anbieter unterwegs sind, dann kann man sich durchaus die eine oder andere Interessenskollision vorstellen.

Diese Debatte kann hier nicht geführt werden. Aber selbst wenn wir einmal davon ausgehen, dass eine Fremdunterbringung der Kinder und Jugendlichen sinnvoll und angezeigt ist (und dafür kann es durchaus zahlreiche Gründe geben), dann muss das nicht nur finanziert werden, sondern es muss ausreichend finanziert werden, um eine qualitativ den Vorgaben entsprechende Betreuung der Kinder und Jugendlichen in diesem schwierigen Setting zu ermöglichen. So legt auch Lill in seinem Artikel den Finger auf eine offene Wunde: » Experten zufolge (wäre) weit mehr Geld nötig, damit Heimkinder später auch nur ansatzweise dieselben Chancen hätten wie die aus intakten Familien.«

Und schon sind wir beim Thema Personal. In den stationären Einrichtungen arbeiten viele Erzieher/innen. Doch seit Deutschland Hunderttausende Kita-Plätze aus dem Boden gestampft hat (und der Bedarf weiter wächst und durch die Ausweitung der Ganztagsbetreuung an Schulen zusätzlicher Bedarf hinzukommt) und zugleich die Zahl der Heimplätze steigt, werden die Fachkräfte mehr als knapp.

»Es fehle „zunehmend Personal, das bereit und qualifiziert ist, in Wechselschichten, am Wochenende und mit Nachtbereitschaften zu arbeiten“, warnte bereits 2016 der Brandenburger Landesverband privater Kinderheime. Auch die kirchlichen Träger klagen über einen zunehmenden Mangel an Erziehern und Pädagogen. „Vor allem auf dem Land ist das nötige Personal kaum noch zu finden“, sagt Stephan Hiller, Geschäftsführer des Bundesverbands katholischer Einrichtungen und Dienste der Erziehungshilfen. Man habe deshalb bereits Gruppen schließen müssen.«

Bundesweit waren bei der Arbeitsagentur Mitte 2017 gut 1500 offene Jobs in Kinderheimen gemeldet. Tatsächlich fehlten Tausende Stellen, da viele Träger offene Jobs wegen mangelnder Vermittlungsaussichten gar nicht mehr meldeten, heißt es bei der Bildungsgewerkschaft GEW.

Die Personalsituation sei in vielen Kinderheimen „katastrophal“, wird Norbert Hocke zitiert, der bei der GEW bis 2017 über drei Jahrzehnte den Bereich Jugendhilfe und Sozialarbeit geleitet hat. Und gerade hier greifen mehrere strukturelle Probleme ineinander: Neben den wenig attraktiven Arbeitsbedingungen vor allem angesichts des Schichtdienstes kommen weitere Probleme hinzu: Dass immer mehr Kinder und Jugendliche teils auch ohne Fluchthintergrund nicht oder nur unzureichend Deutsch sprechen, stellt die Pädagogen vor zusätzliche Herausforderungen. Heime müssten zunehmend „auch Mitarbeiter behalten, von denen sie wissen, dass sie nicht geeignet sind“. Sie würden schlicht keinen Ersatz finden. Experten gehen von einer steigenden Zahl an Überbelegungen aus – den Jugendämtern fehlt oft die Zeit zu überprüfen, wie es in den jeweiligen Heimen eigentlich zugeht. Auch bei der Heimaufsicht fehlt häufig Personal. Das alles im Zusammenspiel gefährdet massiv die Betreuung der Kinder und Jugendlichen.

Natürlich darf an dieser Stelle der Hinweis auf politische Ursachen der kritisierten Zustände nicht fehlen: »Aus Sicht von Gewerkschafter Hocke ist eine Ursache der Misere, dass die Jugendämter in der Vergangenheit bei der Auswahl zu wenig kontrolliert und zu oft die für sie günstigsten Heime bevorzugt hätten. Dies habe zu einem Unterbietungswettbewerb zwischen manchen Trägern geführt.«

Die Ambivalenz der „Ein-Euro-„Arbeit im Knast und die seit Jahren offene Frage der Rentenversicherung von Strafgefangenen

Wer hat diese Bilder nicht vor Augen – aneinandergekettete Strafgefangene, die im Straßenbau schuften müssen. Früher war die Arbeit in „Chain Gangs“ eine besondere Bestrafung und auch die abschreckende Wirkung auf die Bevölkerung spielte eine Rolle. Nun wird man einwenden, dass das von ganz weit gestern ist. Und richtig: Vor allem in den amerikanischen Südstaaten waren die „Chain Gangs“ früher weit verbreitet – bis sie bereits 1955 im ganzen Land abgeschafft wurden. Also fast. Denn 2012 berichtete die FAZ mit einer Fotostrecke über Maricopa County in Arizona. Dort wurden die aneinandergeketteten Arbeitstrupps im Jahr 1995 wieder eingeführt – für weibliche Strafgefangene. Ansonsten spielt die Arbeit der Strafgefangenen im US-amerikanischen Strafvollzug eine weiterhin wichtige Rolle und angesichts der quantitativen Ausmaße – derzeit  sitzen mehr als 2,2 Millionen Menschen in US-Gefängnissen, das ist fast ein Viertel der weltweit Inhaftierten – überrascht es denn auch nicht, dass deren Billigst-Arbeit auch eine enorme ökonomische Bedeutung hat. Bis hin zu nur auf den ersten Blick skurrilen Aspekten wie der Unverzichtbarkeit der Knacki-Arbeit bei der Bekämpfung der Waldbrände in Kalifornien (dazu der Beitrag Ein sehr spezielles Billiglohnmodell in den USA: Warum man in Kalifornien Gefangene nicht vorzeitig aus dem Knast lassen möchte und was das mit den Waldbränden und ihrer Bekämpfung zu tun hat vom 18. November 2014). Nun sind die Verhältnisse in Deutschland, was den Strafvollzug angeht, wahrlich andere als in den USA. Nicht nur hinsichtlich der Haftbedingungen, sondern allein schon aufgrund der quantitativen Dimensionen.

Die Zahl der Strafgefangenen und Sicherungsverwahrten in Deutschland ist in den zurückliegenden Jahren bis vor kurzem gesunken – von 61.878 im Jahr 2009 auf nur noch 50.858 in 2016. Das entspricht einem Rückgang von 18 Prozent. Seit 2017 stiegt die Zahl der Gefangenen wieder an. Vgl. dazu auch die Meldung In deutschen Gefängnissen wird der Platz knapp aus dem April 2018: Eine Umfrage »bei den Justizministerien der 16 Bundesländer ergab eine Auslastung von bis zu 100 Prozent, so etwa in Baden-Württemberg. In Bayern, Rheinland-Pfalz, Berlin, Bremen, Hamburg und Rheinland-Pfalz lag die Auslastung demnach im vergangenen Jahr im Durchschnitt bei deutlich über 90 Prozent. Fachleute sprechen dem Bericht zufolge schon bei einer Auslastung von 85 bis 90 Prozent von Vollbelegung.« Wobei das nicht nur mit steigenden Zahlen inhaftierter Menschen zusammenhängt, sondern auch und vor allem mit dem Abbau an Platzkapazitäten, um Kosten zu sparen, die von den Bundesländern finanziert werden müssen und die mit insgesamt gut vier Milliarden Euro nicht unerheblich sind.

Und immer wieder geht es beim Thema Strafvollzug um Arbeit. Um die Arbeit im Knast. Und das ist eine höchst ambivalente Angelegenheit. Vereinfacht gesagt geht es um das Spannungsverhältnis von Arbeitspflicht (von manchen auch als „Zwangsarbeit“ tituliert) und der Verwertung der Arbeitskraft der Gefangenen zu überaus günstigen Bedingungen für auftragegebende Unternehmen aus der Privatwirtschaft oder die öffentliche Hand, auf der anderen Seite steht der Aspekt, dass Arbeit eine ganz wichtige Rolle spielt für die Strukturierung des Alltags während des Vollzugs, aber auch für das (proklamatorische) Ziel des Strafvollzugs, also der Resozialisierung. Und das bedeutet im Sinne einer Vorbereitung auf ein Leben nach dem Knast die Vorbereitung auf das Erwerbsleben, auf die Anforderungen des heutigen Erwerbsarbeitsmarktes. Und in den Gefängnissen, das sei hier hervorgehoben, werden auch Schul- und Ausbildungsmöglichkeiten eröffnet. Man kann sicher sagen: Ohne Arbeitsangebote würden viele Insassen ganz erheblich schlechter dastehen, gerade in der Zeit einer teilweise viele Jahre umfassenden Inhaftierung.

»Den ganzen Tag in der Zelle dösen? In Gefängnissen wird produziert und Häftlinge holen Abschlüsse nach – in der Hoffnung auf eine spätere Chance auf dem Arbeitsmarkt. Ihr Lohn beträgt aber nur ein Bruchteil des Mindestlohns.«

So beginnt beispielsweise dieser im Februar 2018 publizierte Artikel: Häftlinge arbeiten hinter Gittern.

»Viele Häftlinge arbeiten … in deutschen Gefängnissen für gewerbliche Auftraggeber. Im Saarland, wo der Großteil der Gefangenen in Fremdbetrieben beschäftigt ist, erbringen sie etwa für die Automobilzuliefer- und Luftfahrtindustrie Teilleistungen, wie das dortige Justizministerium mitteilt. In Niedersachsens Gefängnissen werden rund 33 Prozent des Umsatzes mit solchen Unternehmerkunden erzielt.
Man könne gar nicht alle Aufträge annehmen, erzählt der Leiter der JVA Kaisheim, Peter Landauer: „Werbemaßnahmen haben wir mittlerweile eingestellt. Schusterei, Schlosserei, Gärtnerei und die anderen Betriebe haben im vergangenen Jahr mehr als vier Millionen Euro erwirtschaftet. In allen bayerischen Gefängnissen zusammen betrug der Umsatz 41,5 Millionen Euro.«

Nur wenige Unternehmen gehen mit Aufträgen an den Strafvollzug offen um. Der Autobauer Daimler erklärt, man begrüße und unterstütze Resozialisierungsmaßnahmen. Man vergebe „seit Jahren in Abstimmung mit den jeweiligen Behörden und nach entsprechender Ausschreibung geringfügig Lohnarbeiten auch an Strafanstalten“. Auch der Gartengerätehersteller Gardena und der Autokonzern Volkswagen lassen in JVAs fertigen. Sie alle profitieren von der Knastarbeit. Die Produktionskosten sind niedrig und die Arbeitskraft kann flexibel ein- und abbestellt werden. Das kann man diesem Artikel von Anna Ernst entnehmen: Wie Strafgefangene im Knast für private Unternehmen arbeiten. Ganz offensichtlich gibt es auf der Unternehmensseite Besorgnisse, dass man durch eine Diskussion über die Aufträge in die Nähe des immer wieder vorgetragenen Vorwurfs, hier würden Gefangene „ausgebeutet“, geraten.

Der Hintergrund für diesen Vorwurf ist die tatsächlich mehr als überschaubare Vergütung der arbeitenden Strafgefangenen. Dazu Anna Ernst: »Gefangene verdienen nur einen Bruchteil dessen, was für dieselbe Arbeit in Freiheit auf dem Gehaltszettel stünde. Je nach Qualifikation erhalten sie ein bis drei Euro in der Stunde – am Monatsende sind das oft unter 300 Euro Nettogehalt. Hinzu kommt: Beiträge zur Rentenversicherung werden nicht gezahlt. Somit droht eine gewaltige Lücke in der Rentenkasse – und im Alter eine mickrige Rente.« Dazu gleich mehr.

Von Seiten der radikalen Kritiker wird hier auch der Vorwurf einer Ausbeutung über „Zwangsarbeit“ in den Raum gestellt. Aber die darf es doch verfassungsrechtlich nicht geben, wird der eine oder andere an dieser Stelle einwerfen. Artikel 12 Absatz 2 GG besagt: »Niemand darf zu einer bestimmten Arbeit gezwungen werden, außer im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht.« Dann folgt allerdings ein Absatz 3: »Zwangsarbeit ist nur bei einer gerichtlich angeordneten Freiheitsentziehung zulässig.« Also doch.

Wenn man sich genauer damit auseinandersetzen will, dann lohnt ein Blick in diese Expertise der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages vom 21.10.2016: Arbeitspflicht für Strafgefangene – geltende Rechtslage in Deutschland, Frankreich und Spanien. »Entscheidend für die Zwangsarbeit sei insbesondere die unfreiwillige Zurverfügungstellung der gesamten Arbeitskraft des Betroffenen.« In der Expertise wird auf einige Urteile des Bundesverfassungsgerichts hingewiesen. »In einer … Entscheidung führte das BVerfG aus, dass Zwangs- und Pflichtarbeit nur als Mittel der verfassungsrechtlich gebotenen Resozialisierung angeordnet werden dürften und diese angeordnete Arbeit nur dann ein wirksames Resozialisierungsmittel darstelle, wenn die geleistete Arbeit angemessene Anerkennung finde.«

Die verfassungsrechtlich zulässige „Zwangsarbeit“ wurde nach der Einführung des Strafvollzugsgesetzes im Jahr 1076 im § 41 StVollzG („Arbeitspflicht“) geregelt. Aber die bundeseinheitliche Regelung des Strafvollzugs ist mittlerweile Geschichte:

»Mit der Föderalismusreform I ging die Zuständigkeit zur Regelung des Strafvollzuges und damit auch zur Regelung der Arbeitspflicht für Gefangene zum 1. September 2006 auf die Länder über. Von dieser Kompetenz haben alle Bundesländer Gebrauch gemacht. Die entsprechenden landesrechtlichen Regelungen sehen auch die prinzipielle Arbeitspflicht für Strafgefangene vor, wobei sie sich teilweise nur sprachlich von § 41 StVollzG unterscheiden. Lediglich in den Ländern Brandenburg und Rheinland-Pfalz ist abweichend hiervon festgelegt, dass Gefangenen Arbeit nur auf Antrag oder mit ihrer Zustimmung zugewiesen werden soll.«

Die Bundesregierung geht davon aus, dass es 12 von 16 Bundesländer sind: »Nach Kenntnis der Bundesregierung gibt es derzeit in zwölf der 16 Länder eine Arbeitspflicht für Strafgefangene, nämlich in Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.« Das kann man dieser Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Grünen im Bundestag entnehmen:

Strafgefangene und ihre fehlende Einbeziehung in die Rentenversicherung, Bundestags-Drucksache 19/1229 vom 15.03.2018

In der Anfrage der Grünen wird nun der Finger auf eine seit vielen Jahren offene sozialpolitische Wunde gelegt. Aus den Vorbemerkungen der Fragesteller:

»Derzeit unterliegen lediglich die Strafgefangenen und Sicherungsverwahrten der Rentenversicherungspflicht, die einer Beschäftigung oder Berufsbildungsmaßnahme außerhalb der Anstalt nachgehen. Diejenigen, die in der Anstalt einer Tätigkeit nachgehen, haben nur die Möglichkeit, sich freiwillig zu versichern, und müssen die Beiträge hierfür selbst tragen, obwohl sie in der Regel zur Arbeit verpflichtet sind. Da während der Zeit der Strafhaft keine Beiträge in die Rentenversicherung gezahlt werden und diese Zeit auch nicht als Berücksichtigungs-, Anrechnungs- oder Zurechnungszeit gilt, führt die Haft trotz Arbeit dazu, dass Teile der Lebensarbeitszeit für die Altersvorsorge entfallen.«

Und dann wird die seit langer Zeit bestehende offene Baustelle adressiert:

»Um die berufliche Integration von Strafgefangenen zu fördern und ihnen die Schaffung einer wirtschaftlichen Existenzgrundlage zu ermöglichen, war mit der Strafvollzugsreform von 1976 eine bessere Vergütung und eine umfassende Einbeziehung arbeitender Häftlinge in die Sozialversicherung vorgesehen (§§ 190 bis 193 des Strafvollzugsgesetzes – StVollzG). Diese Kernstücke des damaligen Reformkonzepts sind allerdings bis heute nicht umgesetzt. Die Vorschriften sollten durch ein besonderes Bundesgesetz in Kraft gesetzt werden (§ 198 Absatz 3 StVollzG), was aber mit Verweis auf die Belastung der Länderhaushalte nie geschehen ist.«

An dieser Stelle wird sich nun der eine oder andere daran erinnern, dass das schon mal Thema war in diesem Blog. Bereits im Beitrag USA: Gefängnisse als lukrative Profitquelle, Reformimpulse des Bundes und das Aufbegehren einiger Insassen. Und bei uns? vom 25. August 2016 wurde die Problematik der bis heute nicht realisierten, in den 1970er Jahren in Aussicht gestellten Rentenversicherungspflicht angesprochen und erläutert. Der Hintergrund für die jahrzehntelange Hängepartie ist zum einen die schnöde Tatsache, dass bei einer sozialversicherungsförmigen Absicherung der arbeitenden Strafgefangenen in der Rentenversicherung die Bundesländer den Arbeitgeber-Anteil an den Beiträgen entrichten müssten. Das wollen die sich sparen.

Aber immer wieder wird das Thema aufgerufen. So hat der Deutsche Verein für öffentlich und private Fürsorge im Juni 2016 Empfehlungen des Deutschen Vereins zur Einbeziehung von Strafgefangenen in die gesetzliche Rentenversicherung verabschiedet und veröffentlicht, die sich genau auf diesen vor über dreißig Jahren im Gesetz verankerten Punkt der Einbeziehung in die Rentenversicherung (§§ 190, 198 Abs. 3 StVollzG) beziehen.

Auch in den Medien wird das immer wieder mal aufgegriffen – so am 8. Mai 2018 in dem Beitrag Billiglöhne für Gefangene des Politikmagazins „Frontal 21“ (ZDF): »In Deutschland gibt es rund 64.000 Gefangene in Justizvollzugsanstalten – die meisten von ihnen sind verpflichtet zu arbeiten. Eigentlich soll das der Resozialisierung dienen, aber inzwischen ist die Arbeit von Gefangenen vor allem ein gutes Geschäft. Zum einen profitieren Unternehmen, weil sie kostenoptimierend produzieren können, zum andern verdient daran auch der Staat. Nach Frontal 21-Recherchen erwirtschafteten die Bundesländer allein 2017 insgesamt rund 168 Millionen Euro mit der Arbeit von Gefangenen.«

Das ist die eine Seite – die der Gefangenen wird aber auch angesprochen: »Doch während Wirtschaft und Staat profitieren, sind die Gefangenen doppelt gestraft: Ihr Lohn für teils hochqualifizierte Arbeit beträgt im Schnitt nur ein bis drei Euro am Tag. Doch noch viel härter trifft sie, dass nichts in die Rentenkasse eingezahlt wird, was je nach Länge der Haftstrafe zu großen Lücken führen kann. Seit Jahrzehnten versuchen Bund und Länder eine Regelung zu finden, ohne Erfolg.«

Nun muss man sich aber auch klar machen, über welche Beträge wir im bestehenden System der Gefängnisarbeit sprechen, also die Verdienste der arbeitenden Strafgefangenen. Der Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage der Grünen kann man entnehmen, dass sich für das Jahr 2016 folgende Beträge ergeben haben:

»Tagessätze zwischen 9,41 Euro und 15,69 Euro und Stundensätze zwischen 1,18 Euro und 1,96 Euro. Der durchschnittliche Verdienst eines beschäftigten Gefangenen betrug demgemäß 12,55 Euro/Tag und 1,58 Euro/ Stunde.«

Es sollte klar sein, dass sich selbst bei einer seit vielen Jahren überfälligen Rentenversicherungspflicht angesichts dieser Stundenlöhne im „Ein-Euro-Bereich“ keine wirkliche Rente machen lässt. Die setzt ganz andere Verdienste als Beitragsgrundlage voraus. Das Problem haben wir doch schon bei den Niedriglöhnern immer wieder thematisiert. Und wenn selbst langjährige Mindestlöhner unter dem Grundsicherungsniveau hängen bleiben, dann wird das bei vielen Gefangenen ohne Zweifel in die gleiche Richtung gehen müssen. Irgendwie ein frustrierender Befund. Denn die Forderung, die Strafgefangenen für ihre Arbeit mit dem Mindestlohn zu vergüten, wird zwar erhoben (beispielsweise von der Gefangenen-Gewerkschaft/Bundesweite Organisation), aber derzeit findet diese Forderung keine Resonanz. Und selbst mit dem derzeitigen Mindestlohn wäre keine Rente zu erwirtschaften, die oberhalb des Grundsicherungsniveaus liegen würde.

Uwe Romanski hat in seinem Artikel Strafgefangene: Schuld und Sühne bis zur Rente? nicht nur die Rentenversicherungs-Problematik aufgegriffen, sondern auch auf ein echtes Dilemma hingewiesen:

»Die vorherrschende Begründung für das derzeitige Vorgehen klingt paradox. Sie begründet den Ausschluss Strafgefangener von der Rentenversicherung nämlich mit der fehlenden Freiwilligkeit in öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen. Diese wiederum gilt jedoch laut Sozialgesetzbuch als Grundmerkmal einer sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Somit verhindert eine gesetzlich gewollte Arbeitspflicht eine gesetzlich mögliche Rentenversicherungspflicht.«

Aber schlussendlich wieder zurück zu der Anfrage der Grünen und der Antwort der Bundesregierung. Markus Kurth, der rentenpolitische Sprecher der Grünen im Bundestag, hat eine eigene Auswertung der Antwort der Bundesregierung vorgenommen.  Darin findet man diese Hinweise:
»Die … im Strafvollzug erreichten „Arbeitsentgelte“ sind mit Blick auf die Alterssicherung ungenügend, insofern bei der Rentenberechnung ein Verdienst in Höhe des tatsächlich erzielten Einkommens angesetzt wird.« Das leuchtet ein – und sogleich taucht natürlich die Frage auf: Was wären die Alternativen? Dazu berichtet Markus Kurth mit einem besonderen Blick auf die Arbeits- und Sozialministerkonferenz, wo das ein Thema war:

»Ein Vorschlag der Diskussion … ist der einer Einführung einer fiktiven Beitragsbemessungsgrundlage in Höhe von 20 bis 30 Prozent der sozialrechtlichen Bezugsgröße (§ 18 SGB IV), die dem Durchschnittsentgelt der gesetzlichen Rentenversicherung im vorvergangenen Kalenderjahr entspricht (vgl. Frage 12; Werte für 2018: Westen: 36.540 Euro p.a., Osten: 32.340 Euro p.a.).«

Und was sagt die Bundesregierung dazu?

Bei der Beitragsbemessung müssten „Wertungswidersprüche in Bezug auf andere Versichertengruppen vermieden werden“. Die Bundesregierung meint damit mutmaßlich, dass eine Besserstellung insbesondere gegenüber folgenden Gruppen verhindert werden müsse: Menschen mit Behinderungen in Werkstätten für behinderte Menschen (zugrundgelegt wird hier ein Wert von 80 Prozent der Bezugsgröße), Wehrdienstleistende (60 Prozent), Vollzeitbeschäftigte im Niedriglohnbereich. Gleichzeitig müssten den nicht-beitragsäquivalenten Rentenleistungen (etwa Erwerbsminderungsrenten und Reha-Leistungen) angemessene Rentenbeiträge gegenüberstehen.«
Fazit: Der Bund argumentiert, dass er die Meinungsbildung der Bundesländer abwarte – »wobei sie den Zeitpunkt des Endes der Verhandlungen nicht absehen könne« -, was angesichts der seit Jahrzehnten laufenden Meinungsbildung nichts anderes bedeutet als das nichts passieren wird.

Immer mehr kranke Arbeitnehmer werden in die Rente abgeschoben. Eigentlich sollte es anders sein. Ist es aber nicht

Es gibt so einfache Grundsätze, hinter denen nicht nur eine individuelle, sondern auch eine gesellschaftlich sinnvolle Logik steht. „Rehabilitation vor Rente“ ist so ein Leitsatz, dessen Befolgung mehr als gut begründet wäre. Bevor die Menschen in den vorzeitigen Rentenbezug abgeschoben werden, sollte man möglichst alles versuchen, um sie nach einer Erkrankung oder einem Unfall wieder in das Erwerbsleben einzugliedern. Selbst wenn man das gar nicht aus individueller Sicht betreibt, gibt es gute volkswirtschaftliche Argumente für ein solches Vorgehen.

»Insgesamt sieben Institutionen in Deutschland haben die Aufgabe, gesundheitliche Einschränkungen im Vorfeld zu vermeiden, die Erwerbsfähigkeit zu erhalten bzw. wiederherzustellen, die Teilhabe am Arbeitsleben zu sichern sowie eine möglichst selbstbestimmte Lebensführung zu ermöglichen. Zu diesen Institutionen gehören u. a. die Deutsche Rentenversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Krankenkassen und die Träger der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen.

Mit Blick auf den Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit kommt diesen genannten Rehabilitationsträgern eine besondere Rolle zu. Denn dass sich Rehabilitation auch volkswirtschaftlich rechnet, haben verschiedene Untersuchungen immer wieder eindrücklich belegt.«

So beginnt eine Kleine Anfrage der Grünen unter der Überschrift „Rehabilitation als Beitrag zum Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit“ vom 20.04.2018 (Bundestags-Drucksache 19/1789). Darin wird auch darauf hingewiesen: »Um dem Grundsatz „Reha vor Rente“ Rechnung zu tragen, sind nach Auffassung der fragestellenden Fraktion … weitere Anstrengungen zu unternehmen. So ist beispielsweise nicht zufriedenstellend, dass weniger als 50 Prozent der Erwerbsminderungsrentnerinnen und Erwerbsminderungsrentner zuvor eine Rehabilitationsmaßnahme in Anspruch genommen haben.« Wie wir gleich sehen werden, ist es sogar noch schlimmer.

Nun liegt die Antwort der Bundesregierung auf diese Anfrage der Grünen vor. Sie wurde als Bundestags-Drucksache 19/2041 vom 08.05.2018 veröffentlicht. Ein gute Zusammenfassung liefert dieser Artikel von Peter Thelen: Immer mehr kranke Arbeitnehmer werden in die Frührente geschickt. Seine wichtigste Erkenntnis aus der Antwort der Bundesregierung: »Zwar gibt die Rentenversicherung immer mehr für Rehabilitation aus. Seit 2008 stiegen die Ausgaben um mehr als ein Fünftel auf 6,4 Milliarden Euro im vergangenen Jahr. Trotzdem landen immer noch die meisten Menschen in einer Frührente, ohne dass vorher versucht wurde, sie mit einer medizinischen Reha davor zu bewahren.«

In der Anfrage der Grünen war schon die Rede davon, dass weniger als die Hälfte aller Erwerbsminderungsrentner zuvor eine Reha-Maßnahme bekommen haben. Das weniger als die Hälfte wird nun in der Antwort der Bundesregierung weiter nach unten getrieben:

»Weniger als 30 Prozent der Arbeitnehmer, die 2016 erstmals eine Erwerbsminderungsrente erhalten haben, bekamen vorher eine solche Kur. In Zahlen sind das 48.744 zu 173.996.«

Dabei sprechen die Daten hinsichtlich derjenigen, die eine Reha-Maßnahme in Anspruch nehmen konnten, eine ganz eigene Sprache:

»Nur 15 Prozent der Arbeitnehmer, die 2013 an einer Reha teilgenommen haben, schieden anschließend aus dem Erwerbsleben aus.«

Acht Prozent erhielten eine Erwerbsminderungsrente, sechs Prozent eine Altersrente, und ein Prozent verstarb. „Bei dem weitaus größten Anteil der Rehabilitanden wird das Ziel einer dauerhaften Erwerbsfähigkeit aber erreicht“, heißt es in der Antwort der Regierung. Nämlich bei 85 Prozent.

»Ihnen bleibt auch erspart, dass sie wegen des vorzeitigen Rentenbeginns im Alter mit weniger Geld auskommen müssen, als wenn sie bis zur regulären Altersgrenze weitergearbeitet hätten. Die durchschnittliche Erwerbsminderungsrente lag 2016 bei 704 Euro – trotz bereits beschlossener Verbesserungen.«

Wobei man zu den hier angesprochenen Verbesserungen einschränkend sagen muss, dass die nur die jeweils zukünftigen Erwerbsminderungsrentner betreffen, die Bestandsfälle sind in der Vergangenheit immer leer ausgegangen – vgl. dazu ausführlicher den Beitrag Wie weiter mit der Erwerbsminderungsrente? Die Bundesregierung will die verbessern, aber nur für die Zukunft und wieder nur in kleinen Schritten vom 15. Mai 2017.

Allein 2016 gab die Rentenversicherung 18 Milliarden Euro für Erwerbsminderungsrenten aus. Es würde mithin auch sie entlasten, wenn Arbeitnehmer mit Gesundheitsproblemen früher Hilfe bekämen. Aber wieder werden wir Zeugen, dass Prävention und Rehabilitation zwar in Sonntagsreden gehuldigt wird, aber in der praktischen Realität hinten runter fallen.