Die einen brauchen ein Symbol, die anderen kämpfen mit den realen Folgen und manche grübeln, wo man wie ansetzen könnte: Zur Diskussion über die sachgrundlos befristeten Arbeitsverträge

Die Koalitionsverhandlungen stehen nun an und die SPD-Verhandler brauchen mit Blick auf die Ergebnisse der Sondierung einige vorzeigbare „Opfer“ von der anderen Seite (wobei die keineswegs so geschlossen ist, wie es der Medienberichterstattung zufolge erscheint). Neben dem Feld der Gesundheitspolitik nach dem Wegwischen der Forderung nach einer „Bürgerversicherung“ und dem Familiennachzug in der Flüchtlingspolitik sollen die Emissäre der SPD auch die Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen im Arbeitsrecht durchsetzen.

An dieser Stelle kann man dann auch illustrieren, dass die Gegenseite keineswegs einer Meinung ist: CDU-Arbeitnehmer schwenken auf SPD-Kurs, berichtet beispielsweise das Handelsblatt: »Der Bundesvize der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA), Christian Bäumler, sieht in möglichen Verhandlungen über eine erneute Große Koalition noch Spielraum für Verbesserungen im Sinne der SPD. Wie die Sozialdemokraten plädiert auch Bäumler für die Abschaffung der sachgrundlosen Befristung im Arbeitsrecht … Der CDA-Vize erinnerte daran, dass sich die CDU in ihrem Wahlprogramm gegen den Missbrauch von befristeten Arbeitsverträgen ausgesprochen habe. Wer keinen unbefristeten Arbeitsvertrag habe, könne kein Wohneigentum erwerben, nicht einmal ein Autokauf auf Kredit komme in Betracht, gab Bäumler zu bedenken. „In der Phase der Familiengründung brauchen junge Menschen Stabilität“, betonte er.« Geht da noch was und wenn ja, ist es auch sinnvoll?

Immerhin etwa 2,8 Mio. Beschäftigte werden nach Daten des IAB befristet beschäftigt. Ihr Anteil an allen abhängig Beschäftigten liegt bei 8 Prozent – wobei sich das alles exakter anhört als es ist, denn die Antwort auf die Frage, wie viele denn nun befristet beschäftigt sind und wo, ist gar nicht so einfach zu geben. Das wurde hier schon in mehreren Beiträgen ausführlich erörtert. So am 11. Dezember 2017 unter der Überschrift Immer mehr befristet Beschäftigte? Kommt (nicht nur) darauf an, wie man zählt. Noch komplizierter wird es bei der Frage, ob und was man tun kann oder am 15. Juni 2017: Nicht nur Gewerkschaften sind gegen sachgrundlos befristete Arbeitsverträge. Zugleich werden sie gerne in Anspruch genommen.

Zwar zeigt sich seit 2011 ein leichter Rückgang des Anteils befristeter Beschäftigung an den abhängig Beschäftigten insgesamt, von einem signifikanten Rückgang kann man aber auch nicht sprechen, zumal die Zahl befristeter Verträge leicht zugenommen hat, was mit dem allgemeinen Anstieg der Beschäftigtenzahlen korrespondiert.
Und so richtig deutlich wird die Bedeutung des Instrumentariums der Befristungen auf dem Arbeitsmarkt, wenn man sich verdeutlicht, dass beispielsweise im ersten Halbjahr 2015 von allen Einstellungen 42 Prozent auf Basis eines befristeten Arbeitsvertrags erfolgten. Wobei man hier unterscheiden muss zwischen Befristungen mit einem gesetzlich zulässigen Sachgrund (beispielsweise einer Elternzeitvertretung) und den derzeit so im Mittelpunkt stehenden sachgrundlosen Befristungen.

Bei diesen darf der Arbeitsvertrag für maximal zwei Jahre befristet werden. In diesem Zeitraum kann der Arbeitgeber den befristeten Vertrag drei Mal verlängern. Es gibt allerdings Ausnahmen: Ein Existenzgründer kann Jobs bis zu vier Jahre befristen. Neue Verträge für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind, dürfen sogar bis zu fünf Jahren befristet werden. Man kann erkennen, dass die Arbeitgeber hier über eine ziemlich ausgeprägte Flexibilität verfügen können. Und man sollte an dieser Stelle einfügen, wann das alles losgegangen ist – im Jahr 1985, mit dem Beschäftigungsförderungesetz des damaligen Bundesarbeitsministers Norbert Blüm (CDU). Bis dahin waren Befristungen, die über die Probezeit hinausgingen, nur zulässig, wenn ein besonderer sachlicher Grund vorlag. Allerdings galt die damals eingeführte sachgrundlose Befristungsoption von bis zu einem Jahr nur für Arbeitslose, man wollte dadurch deren (Wieder-)Einstiegsmöglichkeiten in eine neue Beschäftigung erhöhen. Später wurde das dann auf alle Arbeitnehmer ausgeweitet.

Man sollte sich nichts vormachen: Für die vielen einzelnen Betroffenen ist ein befristeter Arbeitsvertrag oftmals mit erheblichen Belastungen verbunden: So werden sachgrundlose Befristungen in der Privatwirtschaft vor allem als verlängerte Probezeit benutzt, manche werden sagen: missbraucht, denn man verlängert damit die gesetzlich ermöglichte Probezeit von sechs Monaten erheblich. Die mit Befristungen einhergehende Planungsunsicherheit kann sich negativ auf Familiengründung und Gesundheit auswirken, dafür gibt es in der Forschung auch empirische Belege. Manche Arbeitgeber nutzen Befristungen, um den allgemeinen Kündigungsschutz zu umgehen und besonders problematisch aus Arbeitnehmersicht ist sicher der Aspekt, dass sie mit der Befristung über ein Druckmittel gegenüber den Beschäftigten verfügen, vor allem, wenn sie eine spätere Übernahme in Aussicht stellen, selbst wenn sie wissen, dass die eher unwahrscheinlich ist.

Auf der anderen Seite kann man durchaus Argumente ins Feld führen, dass Befristungsmöglichkeiten die Einstiegsoptionen in eine Beschäftigung im Kontext des bestehenden arbeitsrechtlichen Systems erleichtern können. Und nicht wenige anfängliche Befristungen – vor allem in der Privatwirtschaft – münden dann auch in eine unbefristete Anstellung. An dieser Stelle muss auch dem kritischen Einwand Rechnung getragen werden, dass wir es nicht mit einem Nullsummenspiel dergestalt zu tun haben, dass eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen vollständig zu unbefristeten Einstellungen führen würde. Man muss, ob einem das gefällt oder nicht, immer an Ausweich- und Umgehungsstrategien der Arbeitgeber denken.

Gerade im sicherheitsorientierten Deutschland entfalten Befristungen bei den Betroffenen, aber auch bei den anderen Beobachtern oftmals eine negativ besetzte Wahrnehmungsspirale. Dabei wird zuweilen aus den Augen verloren, dass eine unbefristete Beschäftigung eben nicht automatisch eine lebenslange Beschäftigung bedeutet, man schaue sich nur die Bewegungen aus unbefristet geschlossenen Arbeitsverträgen in Arbeitslosigkeit oder auch in andere Beschäftigungen an. Und die oftmals zitierten und skandalösen Kettenbefristungen über mehrere Jahre hinweg – die wären durch eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert, denn die sind mit den im Regelfall auf zwei Jahre begrenzten sachgrundlosen Befristungen gar nicht möglich. Die über viele Jahre laufenden Befristungsketten werden entweder über aneinandergereihte Befristungen mit Sachgrund oder über das Wissenschaftszeitvertragsgesetz realisiert – die wären aber von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht betroffen und der Befristungswahnsinn gerade im öffentlichen Dienst könnte ohne Einschränkungen weitergehen. Apropos öffentlicher Dienst: Nicht allein an den Hochschulen hangeln sich inzwischen mehr als 90 Prozent der wissenschaftlichen Nachwuchskräfte von einem Zeitvertrag zum nächsten.  Ihnen wird maximale Flexibilität abverlangt bei maximaler Unsicherheit und einem sehr überschaubaren Verdienst.

Aber man muss hier ehrlich bleiben: Auf der einen Seite haben wir hier die sichersten und – nicht nur bei Beamten – mit Unkündbarkeit ausgestattete Arbeitsplätze, auf der anderen Seite reagiert das System darauf spiegelbildlich mit der Schaffung einer hochgradig flexibilisierten Schicht an Beschäftigten, wo im starken Maße mit Befristungen gearbeitet wird (und aus Systemsicht gearbeitet werden muss) und in denen der Unsicherheitsfaktor kombiniert wird mit ausgeprägter Perspektivlosigkeit, was Anschlussoptionen angeht. Aus der Sicht der betroffenen Verwaltungen ist das aber irgendwie auch zwingend, denn eine grundsätzlich denkbare unbefristete Einstellung ist deshalb ein „Risiko“, weil der Arbeitgeber den Beschäftigten nicht wieder entlassen kann, wenn beispielsweise keine Mittel mehr zur Verfügung stehen für den besonderen Bereich, in dem die Stelle geschaffen wurde. Im Befristungsrecht gibt es für die öffentlichen Arbeitgeber als einen zulässigen Sachgrund die „Befristung wegen befristeter Haushaltsmittel“. Das wäre von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, dass der Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit einen solchen Beitrag veröffentlicht: Warum es nichts bringt, grundlos befristete Verträge zu verbieten. Da ist der Titel schon Programm. Er referiert in Kurzform die gängigen Bedenken gegen eine gesetzgeberische Intervention im Sinne einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungsmöglichkeit. Dann aber fährt er fort:

»Sollte also alles so bleiben, wie es ist? Nein. Denn die Kritiker der derzeitigen Befristungspraxis haben ja ernst zu nehmende Argumente. Befristungen bedeuten in vielen Fällen Unsicherheit und Härte für die betroffenen Arbeitnehmer. Das sollte soweit möglich vermieden werden – mit wirksamen Anreizen.«

Der Mann ist Volkswirt und man kann sich denken, dass er auf der Suche nach Anreizen ist, die dem Denken der Ökonomen mehr entsprechen. Und man liegt genau richtig, wenn man an dieser Stelle den Blick auf die monetäre Dimension erwartet. Und er ist fündig geworden bei seiner Suche:

»Die Ökonomen Christian Hohendanner und Karl Heinz Hausner schlagen vor, die Arbeitgeber für Beschäftigte mit befristeten Verträgen höhere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zahlen zu lassen. Dafür könnten die Beiträge für unbefristet Beschäftigte sinken. Überzeugend wäre auch folgende Variante: Die Arbeitgeber sollten bei sachgrundlosen Befristungen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung allein tragen.«

Offensichtlich bezieht er sich dabei auf diesen Beitrag: Karl Heinz Hausner und Christian Hohendanner (2017): Der Flexibilitätsbeitrag in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 6/2017: »Um die Befristung von Arbeitsverträgen einzudämmen, ließen sich flexible Arbeitgeberbeiträge in der Arbeitslosenversicherung einführen. Der Beitragssatz für befristet Beschäftigte würde steigen und im Gegenzug für die Unbefristeten leicht fallen. Vier Varianten werden berechnet: beitragsaufkommensneutral, generelle Beitragssenkung und zwei Varianten ausschließlich für sachgrundlos befristet Beschäftigte. Ein solches Vorgehen berücksichtigt das höhere Risiko zukünftiger Arbeitslosigkeit bei befristet Beschäftigten besser als bisher und schafft monetäre Anreize für die Arbeitgeber, Arbeitnehmer vermehrt unbefristet einzustellen«, so heißt es in ihrer Zusammenfassung.

Offensichtlich rekurrieren die beiden hier auf das „experience Rating“-Modell, das man aus der Arbeitslosenversicherung in den USA kennt. Dort gibt es gestaffelte Versicherungsprämien, die abhängig gemacht werden vom konkreten Volumen der Entlassungen seitens der Arbeitgeber. Die Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung schwanken dort je nach Bundesstaat und Branche zwischen 0,8 Prozent und 10 Prozent. Anders ausgedrückt: Wenn ein Unternehmen oft und viele Arbeitnehmer entlässt, dann muss es deutlich höhere Beiträge bezahlen als andere Unternehmen, die sich anders verhalten. Die Entlasswahrscheinlichkeit wird also hier die entscheidende Determinante für die Beitragsbemessung, während das in der deutschen Arbeitslosenversicherung die Lohnsumme (bis zur Beitragsbemessungsgrenze) ist, die mit einem einheitlichen Beitragssatz belastet wird, ohne dass differenziert wird, ob die Unternehmen oder die Branche viel oder wenig entlassen und damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in Anspruch nehmen.

Übrigens ist eine solche Staffelung der Beiträge nach dem Beitrag zu Schadensfällen der deutschen Sozialversicherung nicht völlig fremd – man nehme nur die oftmals übersehene Gesetzliche Unfallversicherung, die übrigens ausschließlich über Arbeitgeberbeiträge finanziert wird: Wie bei den anderen Sozialversicherungen ist die Beitragshöhe auch bei der gesetzlichen Unfallversicherung von der Lohnsumme der Beschäftigten (Löhne und Gehälter) und den Ausgaben der gesetzlichen Unfallversicherung abhängig. Zusätzlich spielt auch das Unfallrisiko im jeweiligen Gewerbe eine Rolle – ausgedrückt durch die Gefahrklasse. So ist natürlich ein Büroarbeitsplatz weniger risikoträchtig als die Arbeit auf einer Baustelle. Insofern müssen die Unternehmen der Baubranche auch höhere Beiträge leisten.

Würde man ein „experience rating“-Modell in der deutschen Arbeitslosenversicherung einführen, dann hätte das enorme Auswirkungen in der konkreten Beitragslandschaft. Man kann sich das an einem plastischen Beispiel verdeutlichen: Heutzutage zahlen Banken und der öffentliche Dienst für seine Angestellten die gleichen relativen Beiträge an die Bundesagentur für Arbeit wie Unternehmen der Leiharbeitsbranche oder aus der Gastronomie. Bei den letztgenannten sind aber die Entlassungen weitaus häufiger als bei den erstgenannten Branchen.

Wer das genauer wissen möchte, der möge sich diese Studie anschauen: Gesine Stephan (2016): Beschäftigung vor und nach dem Arbeitslosengeldbezug: Die Hälfte der Zugänge und Abgänge entfällt auf acht Branchen. IAB-Kurzbericht Nr. 25/2016, Nürnberg: »Im Jahr 2013 kam die Hälfte aller untersuchten Zugänge (aus Beschäftigung) in den Bezug von Arbeitslosengeld I aus acht Branchen. Diese acht Wirtschaftsabteilungen beschäftigten zusammen knapp ein Drittel aller Arbeitnehmer. Die untersuchten Arbeitslosengeld-I-Bezieher arbeiteten zuvor zu gut drei Vierteln in Vollzeit … Unter allen Vollzeitbeschäftigten lag der Anteil der Geringverdiener im Jahr 2013 mit 20 Prozent deutlich niedriger. Jede fünfte Person, die Arbeitslosengeld I bezog und innerhalb eines Jahres einen neuen Job aufnahm, kehrte zu dem vorherigen Arbeitgeber zurück. Überproportional oft geschah dies in der Branche Vorbereitende Baustellenarbeiten, Bauinstallation, sonstiges Ausbaugewerbe sowie in der Gastronomie.«

Wie unter einem Brennglas kann man an den wenigen Zahlen erkennen, welche enormen Umverteilungen es innerhalb bzw. durch die Arbeitslosenversicherung gibt. Eine des Entlassverhalten berücksichtigende Beitragsbemessung würde zu erheblichen Verschiebungen führen – zu massiven Entlastungen für die einen und entsprechenden Belastungen der anderen Unternehmen. Diese Aspekte und die möglichen Folgen wurden in der Vergangenheit immer mal wieder diskutiert, vor allem finden 1990er und Anfang der 2000er Jahre, vgl. dazu nur als ein Beispiel den Beitrag von Joachim Geoosko, Georg Hirte und Reinhard Weber: Quersubventionierung in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 1/1999. Aber den eher akademischen Diskurs hat das „experience rating“ nie verlassen – auch nicht in anderen europäischen Ländern (vgl. dazu nur als ein Beispiel aus dem Jahr 2010 bei der Debatte über eine Reform der Arbeitslosenversicherung in der Schweiz den Beitrag Kostspielige Umverteilung in der Arbeitslosenversicherung von George Sheldon, der für ein solches Modell geworben hat). Ob bewusst oder unbewusst sicher auch wegen den Folgen für ein solidarisch angelegtes Umverteilungssystem wie der Arbeitslosenversicherung. Man bedenke die vielen offenen Anschlussfragen, die sich hier ergeben würden: Beispielsweise die Frage nach den teilweise erheblichen regionalen Umverteilungseffekten der bestehenden Arbeitslosenversicherung (eine Debatte, die sich daran aufgehängt hat, kennen die älteren Semester unter dem Stichwort der „Regionalisierung der Sozialversicherung“). Auch sollte man immer bedenken, ob die – möglichen? – Vorteile einer solchen Systemumstellung die damit verbundenen Kosten bei der bürokratischen Abwicklung des Ansatzes wirklich übersteigen würden.

Davon abgesehen hat Joachim Möller den Hinweis auf den Ansatz eines „Flexibilitätsbeitrags in der Arbeitslosenversicherung“ sogleich und nicht wirklich konsequent begrenzt auf den Aspekt der Zahl der sachgrundlos befristet Beschäftigten, für die dann die Arbeitgeber etwas höhere Beiträge leisten müssten. Nun sind für die Arbeitgeber immer am Ende die Arbeitskosten insgesamt relevant und in deren Kontext spielen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung eine nun wirklich überschaubare Rolle. Natürlich würden sich die Unternehmen ärgern, wenn sie etwas mehr bezahlen müssten, aber ob das wirklich zu einer deutlichen Begrenzung der sachgrundlosen Befristungen führen würde, beispielsweise bei den Berufsanfängern, die man in einer verlängerten Probeschleife halten möchte? Man darf erhebliche Zweifel haben.

Zugleich öffnet man damit wie angedeutet eine Diskussionslandschaft über strukturelle Fragen der Sozialversicherung, die sich im Nachhinein als fatal erweisen könnten. Man muss an dieser Stelle auf ein anderes Ergebnis aus den Sondierungsgesprächen verweisen, dass ebenfalls sicher gut gemeint daherkommt, sich aber aus systematischer Sicht als hochproblematisch erweisen könnte. Im Ergebnispapier der Sondierer findet man diesen Passus: »Wir wollen die schrittweise Einführung von kostendeckenden Beiträgen zur Gesetzlichen Krankenversicherung aus Steuermitteln für die Bezieher von ALG II.« Schon ein langem wird beklagt, dass der pauschalierte Betrag, der für Hartz IV-Bezieher an die GKV überwiesen wird, zu niedrig dimensioniert sei. Der würde nicht die Kosten decken. Nun muss man aber berücksichtigen, dass eine Kostendeckungsrechnung für einzelne Teilgruppen unter den Versicherten bislang gerade nicht in der GKV vorgenommen wurde und wird. Wenn man bei den Hartz IV-Beziehern nun anfängt, warum dann nicht auch über die Deckungsbeiträge der Raucher, der gelenk- und sonstiges verschleißenden Extremsportler oder angesichts der ungleichen Kostenverteilung über Männer und Frauen sprechen? Wo fängt das an und wo soll das aufhören?

Wenn das nicht wirklich überzeugend ist, dann bleibt die Frage einer möglichen Abschaffung der Möglichkeit einer sachgrundlosen Befristung eben am Ende „nur“ eine primär politische (bzw. eine politpsychologische) Frage. Weil man signalisieren will, wir tun was. Wenn man aber nicht gleichzeitig erhebliche Veränderungen bei den gesetzlich weiter zulässigen Befristungen mit Sachgrund vornimmt, dann wird es erwartbar zahlreiche Ausweichreaktionen eines Teils der Arbeitgeber geben, die man in Rechnung stellen muss. Und natürlich hängen die meist isoliert diskutierten Dinge zusammen, gerade in der Sozialpolitik: Sollte es beispielsweise wirklich ein großzügig ausgestaltetes – und nicht wie derzeit von den Sondierern angedacht ein sehr restriktiv konfiguriertes – Rückkehrrecht für diejenigen Arbeitnehmer geben, die befristet von Vollzeit auf Teilzeit reduzieren, dann müsste es einen starken Anstieg der befristeten Arbeitsverträge (hier mit Sachgrund) geben müssen für die Zeit der Reduktion der Arbeitszeit durch die bisherigen und weiterhin an Bord bleibenden Insider. Worüber sich dann auch wieder viele aufregen werden. Man kann das machen, aber man sollte den Menschen nicht wirklich versprechen, dass dann wirklich etwas substanziell besser werden würde. Für den einen oder anderen möglicherweise und sogar sicher, aber nicht im Gesamtsystem.

Ein problematisches Mischwesen mit Titelmissbrauch: Die Sondierungs-„Grundrente“ in der Kritik

Über ein Vorhaben im Bereich der Alterssicherung – folgt man dem Ergebnispapier der Sondierungsgespräche für eine mögliche neue Große Koalition – wurde hier bereits in dem Überblicksbeitrag Umrisse einer GroKo neu. Teil 2: Die Rente vom 14. Januar 2018 berichtet: »Die Lebensleistung von Menschen, die jahrzehntelang gearbeitet, Kinder erzogen und Angehörige gepflegt haben, soll honoriert und ihnen ein regelmäßiges Alterseinkommen 10 % oberhalb des regionalen Grundsicherungsbedarfs zugesichert werden. Berechtigt sind Versicherte, die 35 Jahre an Beitragszeiten oder Zeiten der Kindererziehung bzw. Pflegezeiten aufweisen. Voraussetzung für den Bezug der „Grundrente“ ist eine Bedürftigkeitsprüfung entsprechend der Grundsicherung. Dabei wollen wir klarstellen, dass die Bezieher von Grundsicherung im Alter in ihrem selbst genutzten Haus oder ihrer Wohnung im Regelfall weiterhin wohnen können. Die Abwicklung der „Grundrente“ erfolgt durch die Rentenversicherung. Bei der Bedürftigkeitsprüfung arbeitet die Rentenversicherung mit den Grundsicherungsämtern zusammen.« Die „Grundrente“ soll also mit einer GroKo neu kommen (jetzt aber wirklich, sie war als „solidarische Lebensleistungsrente“ bereits im Koalitionsvertrag vom Dezember 2013 enthalten und ist in der vergangenen Legislaturperiode schlichtweg nicht umgesetzt worden).

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Auf dem Weg zur GroKo neu: Alle werden an die Medien-Front geworfen. Auch der Chef der Bundesagentur für Arbeit macht (nicht) seine Arbeit

Im Vorfeld des heute stattfindenden Parteitags der SPD in Bonn, auf dem entschieden werden soll, ob es weitergeht nach den Sondierungsgesprächen mit Koalitionsverhandlungen, wurde vor dem Hintergrund der vergifteten Empfehlung von Alexander Dobrindt (CSU), man möge doch den „Zwergenaufstand“ in der SPD gegen die Fortführung des Weges in eine GroKo neu niederschlagen, in den vergangenen Tagen alles aufgefahren, was angeblich Rang und Namen hat und die SPD auffordert, in abschließende Koalitionsverhandlungen mit den Unionsparteien einzutreten und endlich wieder das Gleiche vom Letzten zu bekommen. Selbst die Gewerkschaftsführer waren und sind sich nicht zu schade, parteipolitisch einseitig in die Öffentlichkeit zu treten und der SPD eine klare Handlungsempfehlung zu geben, „natürlich“ für eine GroKo neu. Das wird sicher bei nicht wenigen Gewerkschaftern auf Irritation und Ablehnung stoßen. So weit, so erwartbar. Aber bei den üblichen Verdächtigen bleibt es nicht bei dieser recht einseitigen Attacke, die Delegierten weich zu kochen, während man die wenigen, die den Protest gegen eine GroKo medial verkörpern wie der Juso-Chef Kevin Kühnert, unter Dauerfeuer nimmt.

Denn auch andere Personen fühlen sich offensichtlich bemüßigt, in diesen parteipolitischen Konflikt aktiv – und mit ihrem aktiven Amt im Hintergrund – einzugreifen, was man mehr als kritisch sehen kann. Mit dabei der Vorsitzende des Vorstands der Bundesagentur für Arbeit (BA), Detlef Scheele. Der ist seit dem vergangenen Jahr Chef einer Sozialbehörde, die die Arbeitslosenversicherung (SGB III) verantwortlich verwaltet und im großen Grundsicherungssystem (SGB II) mit den mehr als sechs Millionen Leistungsbeziehern über die Jobcentern in gemeinsamer Trägerschaft mit den Kommunen maßgeblich mit dabei ist. Und wenn man Leiter einer solchen Behörde ist, dann hat man eine andere Funktion als wenn man beispielsweise Sozialsenator im Stadtstaat Hamburg unter einem sozialdemokratischen Bürgermeister namens Olaf Scholz ist, was Scheele vor seiner BA-Aufgabe war.
Aber das hindert ihn ganz offensichtlich nicht daran, sich mit seinem offiziellen Gewicht für eine GroKo in die (ungleiche) Schlacht zu werfen und das dann auch noch inhaltlich zu begründen mit einem Punkt, der seinen Bereich als BA-Chef betrifft bzw. betreffen könnte – denn wir sollten nicht vergessen, dass die Vereinbarungen im Sondierungsergebnispapier vom 12.01.2018 erst einmal nur Dinge sind, die man anzugehen vereinbart hat, nicht aber, wie man das dann auch umsetzt.

Konkret geht es um diesen Punkt (vgl. dazu auch meinen Beitrag Umrisse einer GroKo neu. Teil 1: Arbeitsmarkt und Arbeitsrecht vom 13. Januar 2018):
Dem Bekenntnis zum Ziel der Vollbeschäftigung folgt diese Zielbestimmung: »Dazu gehört auch, dass Menschen, die schon sehr lange arbeitslos sind, eine Perspektive eröffnet wird.« Und das will man so erreichen:

»Mit einem ganzheitlichen Ansatz wollen wir die Qualifizierung, Vermittlung und Reintegration von Langzeitarbeitslosen in den Arbeitsmarkt vorantreiben. Dazu schaffen wir ein neues Regelinstrument im SGB II „Teilhabe am Arbeitsmarkt für alle“ und ermöglichen auch in den Ländern den Passiv-Aktiv-Transfer. Wir stellen uns eine Beteiligung von 150 000 Menschen vor. Die Finanzierung des Programms muss über den Eingliederungstitel gewährleistet werden, den wir hierfür um eine Mrd. Euro jährlich aufstocken werden.«

Genau an diesem Punkt setzt die aktuelle Intervention des BA-Chefs in die innerparteiliche Streitigkeiten der SPD an: Unter der Überschrift Scheele: ‚Achtbares Ergebnis‘ für den Arbeitsmarkt bei Sondierungen wird er so zitiert:

Vor allem die Einigung auf einen sogenannten öffentlich geförderten sozialen Arbeitsmarkt für schwer vermittelbare Langzeitarbeitslose sei ein „grandioser Durchbruch“, sagte Scheele der Deutschen Presse-Agentur. „Es wäre verrückt, diese Chance nicht wahrzunehmen.“  Mit der geplanten Bereitstellung von jährlich einer Milliarde Euro werden nach Scheeles Einschätzung zwischen 150 000 und 200 000 Langzeitarbeitslose gefördert werden können. „Eine Milliarde Euro für einen Personenkreis, der sehr stark von Abkoppelung bedroht ist – das finde ich für bestimmte Regionen in diesem Land, hauptsächlich in Nordrhein-Westfalen, ganz beachtlich“, sagte er. Kritikern der Sondierungsergebnisse riet Scheele, das Ausgehandelte nicht kleinzureden. Klar könne man die Haltung haben, das, was bei den Sondierungsgesprächen ausgehandelt worden sei, reiche nicht. „Aus Sicht der Bundesagentur ist das ein ordentlicher Schluck aus der Pulle. Und nun sollten wir anfangen zu arbeiten und nicht darüber jammern, was wir nicht gekriegt haben. Ich finde, die Mundwinkel gehören nach oben.“

Das ist eine nun wirklich sehr deutliche Stellungnahme. Aber bereits in der ersten Analyse der Sondierungsergebnisse wurde Wasser in den Wein gegossen:

Wenn von Seiten der GroKo-Vertreter und insbesondere aus den Reihen der SPD herausgestellt wird, dass man zusätzliche vier Milliarden Euro für Langzeitarbeitslose zur Verfügung stellen werde (was schon rein zeitlich gar nicht funktionieren kann, denn das erste Jahr der neuen Legislaturperiode wird schon vorbei sein, bis man a) die gesetzliche Neuregelung im SGB II vorgenommen hat und b) die darauf fußenden Maßnahmen zu Laufen bringen kann, so dass wenn überhaupt höchstens drei Jahre übrig bleiben werden, dies auch c) deshalb, weil es natürlich ganz entscheidend darauf ankommen wird, wie restriktiv oder eben nicht das neue Regelinstrument ausgestaltet sein wird, wovon abhängt, ob und welche Teilnehmer man finden kann, dann sollte man einen Blick werfen auf die Entwicklung der tatsächlichen Ausgaben für Leistungen zur Eingliederung in Arbeit, die im Hartz IV-System getätigt wurden. Wenn man das macht, kann man erkennen, dass noch 2010, vor den großen Kürzungen in der Arbeitsmarktpolitik, über 6 Mrd. Euro für Eingliederungsleistungen verwendet werden konnten, im Jahr 2016 waren es nur noch 3,36 Mrd. Euro, also eine Kürzung um fast die Hälfte der 2010 noch ausgegebenen Mittel. Gleichzeitig ist die Zahl der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Hartz IV-System auch nicht annähernd zurückgegangen, am aktuellen Rand steigt sie sogar wieder an, so dass aus dieser Perspektive die „Zusätzlichkeit“ der Mittel dahinschmilzt wie die Butter in der Sonne.

Und man darf und muss darauf hinweisen, dass es gerade das von der damaligen SPD-Ministerin Andrea Nahles geführte Bundesarbeitsministerium war, das in der vergangenen Legislaturperiode kategorisch jede Entwicklung hin zu einem „Passiv-Aktive-Transfer“ blockiert und ausgeschlossen hat. Stattdessen hat man auf zwei überschaubare und restriktiv ausgestaltete Förderprogramme gesetzt, in deren Umsetzung die Jobcenter viel Lebenszeit haben investieren müssen – mit überschaubaren Ergebnissen. Es handelt sich um das „ESF-Bundesprogramm zur Eingliederung langzeitarbeitsloser Leistungsberechtigter“ (für bis zu 33.000 Langzeitarbeitslose) und das Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ (für bis zu 10.000 Langzeitarbeitslose).

Und es gibt andere, die mal genauer hingeschaut haben, vor allem, was die Zahlen angeht. So hat beispielsweise Andreas Hammer bereits am 15.01.2018 unter der Überschrift GroKo-Sondierung und sozialer Arbeitsmarkt angemerkt: Konkret sei lediglich die Formulierung, dass die Förderung von 150.000 Langzeitarbeitslosen mit einem um 1 Mrd. Euro pro Jahr erhöhten Eingliederungstitel der Jobcenter (Zeitraum unklar) stattfinden soll. Was heißt das heruntergebrochen?

»Legt man die zusätzliche Fördersumme von 1 Mrd. EUR auf die 150.000 Förderfälle um, so geht es um einen Monatsbetrag von rund 556 EUR pro Person. Dies gilt dann, wenn die Summe komplett den Langzeitarbeitslosen direkt zu Gute kommt. Werden davon noch Kosten für die Administration, Coaches, Maßnahmeträger usw. abgezogen, dann ist es entsprechend weniger.

Zum Vergleich: Der durchschnittliche  Förderaufwand für eine Arbeitsgelegenheit (AGH) betrug deutschlandweit in 2016 im Monat 402 EUR. Hamburg und Bremen gaben bereits 2016 für eine AGH mehr als 600 EUR monatlich aus … Fazit: Mit dem von den Sondiererinnen und Sondierern vorgesehenen Budget läßt sich möglicherweise eine bessere AGH finanzieren.  Für einem ganzheitlichen Ansatz mit Qualifizierung,  Vermittlung und Reintegration von Langzeitarbeitslosen in den  Arbeitsmarkt ist mehr Geld nötig, wenn die Regierung in spe es ernst meint.«

Unter denen, die genauer hingeschaut haben, ist auch der wie immer besonders akribisch rechnende Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ). Der hat seinen Beitrag unter diese Überschrift gestellt: Sondierungs-Milliarde für „Eingliederungstitel“ der Jobcenter und Haushaltswahrheit:

In einer ersten Anmerkung verweist Schröder auf das enorme Volumen der Umschichtungen von den Soll-Haushaltsmitteln für Eingliederungsleistungen hin zu den (unterfinanzierten) Verwaltungsausgaben der Jobcentern (vgl. dazu auch in diesem Blog den Beitrag Jobcenter: Die Notschlachtung eines Sparschweins für das Auffüllen eines anderen? Wieder ein skandalöser Rekord bei den Umschichtungen von Fördermitteln hin zu den Verwaltungsausgaben vom 27. Februar 2017). Schröder merkt an:

»Die Sondierenden tun hier so, als sei ihnen die Entwicklung der im Bundeshaushalt veranschlagten und der tatsächlich geleisteten Ausgaben des Bundes für „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ und die Entwicklung der Soll- und Ist-Ausgaben für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ nicht bekannt. Im vom GroKo-Kabinett am 28. Juni 2017 verabschiedeten Bundeshaushalt 2018 (Entwurf) sind 4,185 Milliarden Euro für „Leistungen zur Eingliederung in Arbeit“ veranschlagt (2,415 Milliarden Euro weniger als im „Agenda-Jahr 2010“) und 4,555 Milliarden Euro für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ … Bei (bisher) veranschlagten 4,555 Milliarden Euro für den Bundesanteil an den „Verwaltungskosten für die Durchführung der Grundsicherung für Arbeitsuchende“ und in 2018 zu erwarteten Ausgaben in Höhe von nahezu 5,6 Milliarden Euro sind Umschichtungen … in Höhe von über einer Milliarde Euro zu erwarten. Dieser Betrag deckt sich exakt mit der in den Sondierungsergebnissen angekündigten Aufstockung um eine Milliarde Euro, allerdings nicht mit der Zweckbestimmung „Eingliederungsbudget“.«

Aber selbst wenn man diese natürlich nicht so schönen und gar nicht verlautbaren Haushaltsdetails weglässt – mit Blick auf das angekündigte Förderprogramm kommt auch Schröder zu gleichen Ergebnissen wie Hammer:

»Bei einer Teilhabe von 150.000 Menschen (hier unterstellt: jahresdurchschnittlich) und einer Milliarde Euro ergibt sich eine Förderung pro Kopf und Monat von 556 Euro pro Monat.«

Und was könnte man damit finanzieren? Hier argumentiert Schröder in die gleiche Richtung wie Andreas Hammer und belegt das mit Zahlen aus der Eingliederungsbilanz 2016 – mit ernüchternden Befunden für alle, die sich nun einen Durchbruch hin zu einer „guten“ öffentlich geförderten Beschäftigung erhoffen:

»Für die Förderung von „Arbeitsgelegenheiten in der Mehraufwandsvariante“ (amtliche Bezeichnung der „Ein-Euro-Jobs“) wurden im Bundesdurchschnitt 379 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Für die „Förderung von Arbeitsverhältnissen“ (§ 16e SGB II) wurden 1.124 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Für die Restabwicklung des 2012 abgeschafften „Beschäftigungszuschuss“ (§ 16e SGB II a.F.) wurden in 2016 von den Jobcentern gE („gemeinsamen Einrichtungen“) durchschnittlich 1.296 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben. Und: Für das nicht im SGB II geregelte Bundesprogramm „Soziale Teilhabe am Arbeitsmarkt“ wurden 2016 durchschnittlich 1.253 Euro pro Kopf und Monat ausgegeben.«

An diesen Zahlen wird deutlich – eine Förderung über die umgangssprachlich als „Ein-Euro-Jobs“ bezeichneten Arbeitsgelegenheiten als billigste Variante öffentlich geförderter Beschäftigung hinaus kann es bei den genannten Relationen nicht geben. Und das soll ein Durchbruch sein?

Nun wird der eine oder andere einwenden, dass in den Sondierungsergebnissen explizit der Hinweis enthalten ist, man wolle den „Passiv-Aktiv-Transfer“ ermöglichen, dadurch könne man dann doch vollwertige Beschäftigungsverhältnisse finanzieren und nicht nur Arbeitsgelegenheiten. Dazu schreibt Schröder mit Blick auf die zitierten tatsächlichen Ausgaben:

»Die genannten Beträge für die Förderung von Beschäftigungsverhältnissen (statt „Ein-Euro- Jobs“) wären auch nicht durch den in den Sondierungsergebnissen erwähnten „Passiv-Aktiv-Transfer“ zu erreichen, der zudem u.a. wegen eines tendenziell möglichen „Zwangstransfers“ nicht unumstrittenen ist. Das sogenannte „Passiv“ (brutto) soll ja nach den Sondierungsergebnissen, abgesehen von der Ankündigung eines höheren Beitrags zur gesetzlichen Krankenversicherung, auf einem niedrigen Niveau bleiben und nicht durch höhere Regelsätze und Beiträge zur Rentenversicherung erhöht werden. Das „Passiv“ (netto) (Arbeitslosengeld II einschließlich Kosten der Unterkunft und Heizung) soll auch weiterhin in der Regel deutlich unter der „Armutsgefährdungsschwelle“ liegen (keine Armut verhindern), und vor Kürzungen durch Sanktionen nicht geschützt sein.«

Ich kann ja nichts dafür, wenn man faktenbasiert hinschaut, wird es kompliziert. Was aber die Ausführungen gezeigt haben sollten – die Vereinbarungen, die man bislang dem Sondierungsergebnissen entnehmen kann, rechtfertigen in keiner Art und Weise die sich selbst überschlagende Bewertung des Herrn Scheele, hier sei ein „grandioser Durchbruch“ für die Langzeitarbeitslosen erreicht worden. Und auch diese Bewertung – „aus Sicht der Bundesagentur ist das ein ordentlicher Schluck aus der Pulle“ – kann man vor dem Hintergrund der tatsächlichen Mittelentwicklung beim Eingliederungstitel in Verbindung mit den unglaublichen Umschichtungen in die Verwaltungsausgaben der Jobcenter, die wir in den vergangenen Jahren haben sehen müssen, nur mehr als kopfschüttelnd zur Kenntnis nehmen.

Aber um Haushaltswahrheit und eine differenzierte Analyse dessen, was vereinbart wurde, geht es hier ja auch nicht wirklich, sondern um nicht mehr und nicht weniger als Schützenhilfe in einem innerparteilichen Konflikt. Aber das ist einfach nicht die Aufgabe des Chefs der Bundesagentur für Arbeit. Klingt in den heutigen Zeiten irgendwie aus der Zeit gefallen und altmodisch – aber für eine gehörige Neutralität bzw. in bestimmten Konstellationen den Mund halten gibt es gute Gründe.

Foto: © Bundesagentur für Arbeit