Im wahrsten Sinne ein Sommerloch: Lehrer überbrücken in der Arbeitslosigkeit. Und dann gibt es noch die Kelleretagen des Bildungssystems

Die einen Schüler und ihre Lehrer sind schon in den Sommerferien, in anderen Bundesländern kommen die noch. Nein, es soll hier nicht die ewige Litanei von den nicht nur im Sommer mit Urlaub gesegneten Lehrern wiedergekäut werden. Aber einige unter den Lehrkräften fallen im wahrsten Sinne des Wortes in ein Sommerloch. In dem sie nicht mehr das sind, was sie bis zu den Ferien waren, also Lehrer in Lohn und Brot. Sondern ganz profan: Arbeitslose. Und wenn sie Glück haben, bekommen sie Arbeitslosengeld I aus der Arbeitslosenversicherung, manche müssen auch auf Hartz IV zurückgreifen – und wenn der Sommer vorbei ist, dann bekommen sie vielleicht einen neuen Arbeitsvertrag, denn dann beginnt ja wieder die Schule.

Und auf eins kann man sich seit Jahren verlassen – auf solche Berichte: Tausende Lehrer gehen arbeitslos in die Sommerferien. Manche Bundesländer halten an der Praxis fest, Lehrer mit befristeten Verträgen in den Sommerferien in die Arbeitslosigkeit zu entlassen. Und das verwundert nicht wirklich: »In Baden-Württemberg sind es nach Angaben eines Sprechers des Kultusministeriums 3300 Lehrer, deren Arbeitsvertrag spätestens mit dem Beginn der diesjährigen Sommerferien endet. Ein Beschäftigung und Bezahlung dieser Vertretungslehrer auch in den Sommerferien würde das Land nach seinen Worten 12,5 Millionen Euro kosten.« Die man sich gerne ersparen möchte, auf Kosten der Betroffenen oder der Arbeitslosenversicherung oder des Steuerzahlers an anderer Stelle.

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Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen

Für das Jahr 2014 wird berichtet, dass es 404.000 alleinerziehende Väter und mehr als 2,3 Mio. alleinerziehende Mütter gab – mit den entsprechenden zu ihnen gehörenden Kindern. Wir reden hier also über keine kleine Gruppe und viele wissen aus der Berichterstattung oder eigener Erfahrung, dass die Lebenslagen vieler Alleinerziehender als teilweise äußerst prekär zu bezeichnen ist. Hunderttausende von ihnen befinden sich im Grundsicherungsbezug, also im Hartz IV-System. Unabhängig von den an sich mit dem Hartz IV-Bezug verbundenen äußerst beschränkten Lebensumständen wurde gerade in den zurückliegenden Monaten im Rahmen der vorerst letzten SGB II-Änderungen deutliche Verschlechterungen bei alleinerziehenden Leistungsberechtigten konzipiert und in den Gesetzentwurf eingebaut, was im letzten Moment über die Anhörung zum 9. SGB II-Änderungsgesetz und einer kritischen Medienberichterstattung verhindert werden konnte (vgl. dazu Keiner hatte die Absicht, Alleinerziehende und ihre Kinder im Hartz IV-System schlechter zu stellen? Aber nun zieht man die Reißleine. Eine Neuregelung bleibt notwendig und wäre – eigentlich – einfach vom 3. Juni 2016 – wobei derzeit nur die geplante Verschlechterung verhindert wurde und der notwendige Umgangsmehrbedarf noch einer Regelung bedarf).

Viele Alleinerziehende haben das Problem, dass der ihren Kindern zustehende Unterhalt seitens des getrennt lebenden Partners nicht oder nicht in voller Höhe geleistet wird. Das führt nicht selten dazu, dass die Alleinerziehende (und ihr Kind bzw. ihre Kinder) in die Armut und entsprechende Hilfebedürftigkeit getrieben wird. Derzeit wird geschätzt, dass etwa die Hälfte aller Alleinerziehenden gar kein Geld fürs Kind vom Expartner bekommt.

Gleichsam als Ausfallbürge gibt es hier das Instrument des Unterhaltsvorschusses nach dem Unterhaltsvorschussgesetz (UhVorschG). Allerdings ist dieser Ausfallbürge ein ziemlich zerfledderter Geselle. Der Unterhaltsvorschuss wird Alleinerziehenden gezahlt – meist der Mutter – wenn der andere Elternteil – meist der Vater – keinen Kindesunterhalt überweist. Die Kommune schießt das Geld vor und soll es sich vom Vater zurückholen. Dies gelingt aber nur in etwa jedem vierten Fall. Außerdem wird die Leistung höchstens sechs Jahre lang gezahlt und nur bis zum zwölften Geburtstag des Kindes.

Nun könnte der eine oder andere die völlig berechtigte Frage stellen, wie dass denn mit den Kindern ab 12 Jahren ist. Brauchen die keinen Unterhalt und damit auch keine Ausfallleistung mehr? Natürlich schon. Und deshalb überrascht es nicht, dass seit langem und immer wieder nicht nur die Höhe, sondern gerade die angesprochenen Begrenzungen bei der Dauer der Leistungsgewährung und dem Alter des Kindes kritisiert werden und eine Weiterentwicklung dieses dem Grunde nach armutsvermeidenden Instruments angemahnt wird.

Dafür war und ist auch die Bundesfamilienministerin Manuela Schwesig (SPD). Am 16. September 2016 berichtete Constanze von Billion in der Print-Ausgabe der Süddeutschen Zeitung unter der Überschrift „Tauziehen. Schwesig gegen Schäuble: Es geht ums Kindergeld“ und zitierte die Ministerin: „Wir wollen, dass mit der kleinen Kindergelderhöhung von zwei Euro auch der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende ausgeweitet wird, um mehr für Familien zu tun, als Herr Schäuble plant“. Die Befristung auf maximal sechs Jahre und die Begrenzung auf das 12. Lebensjahr bei den Kindern solle abgeschafft werden.

Und gut einen Monat später erreicht dann diese frohe Botschaft die Ohren des Bürgers von der Konferenz der Regierungschefs von Bund und Ländern am 14. Oktober 2016 in Berlin: In dem dort gefassten Beschluss Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab 2020 findet man diesen Passus:

»6.) Unterhaltsvorschuss
Bund und Länder verständigen sich darauf, beim Unterhaltsvorschuss ab dem 1. Januar 2017 die Altersgrenze von 12 auf 18 Jahre anzuheben und die Bezugsdauergrenze aufzuheben sowie auf die dazu erforderliche Finanzierung. Zu den finanziellen Belastungen der Länder besteht noch Beratungsbedarf mit dem Bund.«

Auf der Pressekonferenz von Bundeskanzlerin Merkel, Bundesminister Schäuble, Ministerpräsident Sellering und Ministerpräsident Haseloff am 14.10.2016 war dann der mecklenburg-vorpommersche Ministerpräsident Sellering (SPD) mit diesen Worten zu vernehmen:

»Ganz wichtig ist das Programm, bei dem es im Grunde um die Bekämpfung von Kinderarmut geht, nämlich darum, dass die Situation von Alleinerziehenden verbessert werden muss. Der Unterhaltsvorschuss für Kinder – also wenn sich ein Elternteil dem Unterhalt entzieht – wird deutlich verbessert. Sie wissen alle, dass dann der Staat hilft und den Elternteil nicht darauf verweist, dass er sinnlos versuchen muss, ständig und immer wieder neu dem Geld hinterherzulaufen, sondern das übernimmt der Staat, geht zu der entsprechenden Stelle und versucht, das Geld zurückzubekommen.
Das ist bisher begrenzt, was das Alter der Kinder und die Dauer angeht. Das wollen wir ausweiten, um dadurch ganz deutlich zu helfen. Ich finde, das ist ein sehr wichtiges sozialpolitisches Anliegen. Wir werden noch darüber diskutieren müssen, wie das im Einzelnen zu finanzieren ist.«

Das hört sich nach einem großen Erfolg und Durchbruch in dieser Angelegenheit an, was auch der Fall ist (vgl. entsprechend beispielsweise der Verband alleinerziehender Mütter und Väter (VAMV) am 17.10.2016: Alleinerziehende begrüßen Einigung, Unterhaltsvorschuss endlich auszubauen!), allerdings steckt der Teufel wieder einmal in den gar nicht so kleinen Details. Und das auf zwei Ebenen.

Auf der ersten Ebene geht es um Anschlussprobleme im bestehenden System hinsichtlich der Umsetzung der im Grunde beschlossenen Ausweitung des Instruments Unterhaltsvorschuss. Dabei steht wieder einmal die Frage der notwendigen Finanzierung im Mittelpunkt, zugleich aber auch der Aspekt der Abwicklung der Leistung. Dazu hat Constanze von Bullion unter der Überschrift Bund und Länder im Unterhaltsstreit berichtet: Über die Reform sind sich alle einig – doch um die Kosten gibt es nun ein heftiges Gefeilsche:

»Bisher trägt der Bund beim Unterhaltsvorschuss ein Drittel der Kosten, die Länder übernehmen zwei Drittel. Bliebe es bei dieser Aufteilung, müsste der Bund künftig 260 Millionen Euro mehr für den aufgestockten Unterhaltsvorschuss aufbringen, die Länder 530 Millionen Euro … die Bundesregierung (schlägt) nun vor, die Mehrkosten zur Hälfte zu tragen. Der Bund könnte demnach auf seinen Anteil beim sogenannten Rückgriff verzichten. Gemeint ist das Geld, das Länder und Kommunen Alleinerziehenden per Unterhaltsvorschuss auslegen, sich dann aber zurückholen sollen von säumigen Vätern – meist sind es solche. Dieser Rückgriff allerdings scheitert oft.

In Bayern, wo auch die Finanzämter säumigen Zahlern auf den Pelz rücken, gelang es 2014 immerhin, 36 Prozent des Unterhaltvorschusses zurückzuholen. In Mecklenburg-Vorpommern waren es nur 16 Prozent. Wo viele Väter mittellos sind, kann der Staat wenig eintreiben. Aber auch ineffektive Kommunalstrukturen sind verantwortlich, dass die Rückholquote gerade in Stadtstaaten miserabel ist.

Die Bundesregierung will den Druck auf säumig Zahler nun verstärken und die Länder motivieren, ausstehenden Unterhalt effektiver einzutreiben. Dazu könnte der Bund auf seinen Anteil bei der Rückholung des Unterhalts verzichten. Das käme den Ländern mit 116 Millionen Euro im Jahr zugute.

Zudem, so rechnet die Bundesregierung vor, senkt die geplante Reform die Kosten für Hartz IV. Unterhaltsvorschuss wird von SGB-II-Leistungen abgezogen. Läuft er am zwölften Geburtstag eines Kindes aus, muss der Staat Familien wieder mehr Hartz IV zahlen. Wird der Vorschuss dagegen länger gewährt, sparen Kommunen sich SGB-II-Leistungen. Diese könnten die Länder von den Kommunen zurückholen, so der Vorschlag des Bundes. Damit blieben den Ländern wie dem Bund Mehrkosten von 250 Millionen Euro.«

Und die Bundesländer? Die fordern für sich nach wie vor die volle Kompensation der reformbedingten Mehrbelastung vom Bund. Aber da ist doch noch eine föderale Ebene? Genau, die Kommunen.

Und die haben sich auch zu Wort gemeldet. „Kommunen gegen neuen Unterhaltsvorschuss“ meldete die Print-Ausgabe der FAZ am 04.11.2016:

»Die Kommunen, deren Behörden zuständig sind und die auch für einen Teil der Ausgaben aufkommen, halten eine pünktliche Umsetzung für unmöglich. Ihre Spitzenverbände – Städtetag, Landkreistag und Städte- und Gemeindebund – schlugen am Donnerstag gemeinsam Alarm: Man sei „nicht in der Lage, ein Gesetz, das frühestens Mitte Dezember verabschiedet werden kann, zwei Wochen später auszuführen“, warnten sie. „Das geht personell und organisatorisch nicht.“«

 Im Original kann man das hier nachlesen: Eindringlicher Appell der kommunalen Spitzenverbände: „Kommunen können geplante Änderungen beim Unterhaltsvorschuss so kurzfristig nicht umsetzen“, so ist deren Pressemitteilung vom 03.11.2016 überschrieben. Von Bund-Länder-Seite wird mit einer Zunahme der Leistungsbezieher von derzeit rund 450.000 auf 710.000. Die Städte, Landkreise und Gemeinden rechnen hingegen mit einer Verdoppelung der Fallzahlen für den Unterhaltsvorschuss. „Wenn kurzfristig die Zahl der Leistungsanträge massiv zunimmt, müssen wir befürchten, dass die Unterhaltsvorschuss-Stellen in den Kommunen überfordert werden“, so die Hauptgeschäftsführer der kommunalen Spitzenverbände. „In der Praxis funktionieren kann das Ganze nur, wenn das Gesetz zeitlich verschoben wird.“

Und natürlich geht es auch hier wieder um das liebe Geld:

»Die Kommunen tragen derzeit einen erheblichen Teil der Leistungsausgaben – in unterschiedlicher Höhe in den jeweiligen Ländern – sowie die vollständigen Verwaltungskosten. Angesichts der massiv steigenden  Fallzahlen müssten die Kommunen deshalb die zusätzlichen Kosten erstattet bekommen. Unabhängig von der Kostenaufteilung zwischen Bund und Ländern, gilt in den Ländern das Konnexitätsprinzip, wonach die Länder ihren Kommunen zusätzliche Kosten von Leistungsgesetzen erstatten müssen, betonten die kommunalen Spitzenverbände.«

Aber das ist noch nicht alles: Die kommunalen Spitzenverbände verweisen auf einen weiteren Aspekt, der die zweite Ebene der Probleme, die hier angesprochen werden müssen, berührt. Natürlich aus ihrer eigenen Sicht als Kommunen:

Sie stellen die Grundsatzfrage, »ob die bestehende Doppelbürokratie durch das Nebeneinander von Leistungsansprüchen im Sozialgesetzbuch II und im Unterhaltsvorschuss¬gesetz noch sinnvoll und zeitgemäß ist. Eine aktuelle Studie des Statistischen Bundesamtes hat ergeben, dass 87 Prozent der derzeitigen Leistungsbezieher von Unterhaltsvorschuss auch SGB II-Leistungen (Hartz IV) und SGB XII-Leistungen erhalten. Diese Leistungen werden von den Jobcentern und den Unterhaltsvorschuss-Stellen miteinander verrechnet.
Die Familien, die gleichzeitig Hartz IV beziehen, haben durch die Verrechnung keinerlei finanzielle Vorteile, wenn sie Unterhaltsvorschuss erhalten. Es wäre aus Sicht der Kommunen dann nur transparent und ehrlich, in diesen Fällen Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz gar nicht vorzusehen.«

Aus der inneren Logik der Kommunen spricht einiges für deren Lösungsvorschlag, vor allem natürlich der Aspekt der Doppelbürokratie, die aber im Ergebnis nicht einmal zu höheren Leistungen für die betroffenen Alleinerziehenden und ihrer Kinder führt aufgrund der Anrechnungsmechanik.
Hier haben wir ein echtes sozialpolitisches Problem: Auch wenn man den Unterhaltsvorschuss als Leistung wie vorgesehen hinsichtlich der bislang bestehenden Begrenzungen ausweitet – den Alleinerziehenden, die im Hartz IV-Bezug sind, kommt davon nichts zugute, denn er wird vollständig angerechnet auf die Grundsicherungsleistungen. Man kann das auch so formulieren: »Kinder in Einelternfamilien, die auf Hartz IV angewiesen sind, ernähren auf diese Weise Mutter oder Vater von ihrem Unterhaltsanspruch mit«, so Christina Müller in ihrem Artikel Nachwuchs sorgt finanziell für die Mutter.

Auf der anderen Seite würde die von den Kommunen präferierte Lösung im Ergebnis das bestehende Zwei-Klassen-System beim Unterhaltsvorschuss auch institutionell zementieren, denn die Hartz IV-empfangenden Alleinerziehenden haben dann ja keinen Zugang mehr zu der Leistung. Allerdings – was ist dann mit dem Einfordern der ausstehenden Unterhaltszahlungen bei den säumigen Partnern? Es wurde bereits angesprochen, das funktioniert bereits zwischen den Bundesländern heute schon mit einer erheblichen Streubreite (vgl. aus der Medienberichterstattung dazu beispielsweise den Artikel Wie der Staat Rabenväter jagt und zur Kasse bittet von Silke Gronwald).

Und noch ein Aspekt, der sozialpolitisch ambivalent ist, weil er für die einen Verbesserungen bringen würde, für die Hartz IV-Alleinerziehenden aufgrund der bestehenden Anrechnungsregelung auch nicht einen Cent mehr in der Tasche zur Folge hätte: Schaut man sich die Mindestunterhaltsbeträge an und die Unterhaltsvorschussbeträge, dann erkennt man, dass die letzteren deutlich niedriger liegen als der an sich ausgewiesene Kindesmindestunterhalt. Das hängt damit zusammen, dass das ganze Kindergeld auf den Kindesunterhalt angerechnet, also vom Unterhaltsvorschuss abgezogen wird. In diesem Kontext fordert der Verband alleinerziehender Mütter und Väter (VAMV): »Um  Gerechtigkeit für alle Kinder zu schaffen, darf das Kindergeld nicht länger vollständig auf den Unterhaltsvorschuss angerechnet werden, sondern wie beim Unterhalt nur zur Hälfte … Nur so kann der Unterhaltsvorschuss seine armutsvermeidende Wirkung tatsächlich entfalten.« Was angesichts der erläuterten vollen Anrechnung bei den Alleinerziehenden im Grundsicherungsbezug auch so nicht gilt.

Es ist schon alles kompliziert. Wie dem auch sei – man ahnt schon, dass es mit einem Inkrafttreten bereits zum 1. Januar 2017 höchst wahrscheinlich nichts wird.

Und wenn der eine oder andere gerne weitere Anregungen sucht, wie man mit dem Unterhaltsvorschuss anders verfahren könnte, der sollte einen Blick werfen in diese Studie:

Maria Wersig: Alleinerziehende besser unterstützen. Reformbedarf im Unterhaltsvorschussgesetz. Expertise im Auftrag der Familienpolitischen Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung, Berlin 2016

Zu der Studie heißt es: »Seit seiner Einführung im Jahr 1980 hat der Unterhaltsvorschuss an Bedeutung gewonnen. Trotzdem erreicht er nicht alle Alleinerziehendenfamilien, da er mit einer Höchstbezugsdauer von 72 Monaten und einer Altersgrenze (Vollendung des 12. Lebensjahres) versehen ist. Empirische Untersuchungen über die Zahlung von Kindesunterhalt zeigen deutlich, dass ausfallender, unregelmäßiger oder nicht in voller Höhe gezahlter Kindesunterhalt ein großes Problem für viele Alleinerziehendenhaushalte darstellt. In etwa 75 Prozent der Fälle kann durch Kindesunterhaltszahlungen weder der angemessene Bedarf eines Kindes gedeckt noch eine Mindestsicherung erreicht werden. Angesichts der geringen Sicherungsfunktion, die der Kindesunterhalt in der sozialen Wirklichkeit entfaltet, sollte das Konzept der temporären Unterstützung durch den Unterhaltsvorschuss überdacht und der Unterhaltsvorschuss zu einer Leistung für Alleinerziehende umgewandelt werden, die auch dauerhaft zumindest das sächliche Existenzminimum des Kindes absichert. Eine solche Reform würde die finanzielle Situation vieler Alleinerziehendenfamilien verbessern.

Wenn der Staat in Vorleistung für ausfallenden Unterhalt geht, versucht er auch, auf dem Wege des Rückgriffs die vorgestreckten Mittel beim anderen Elternteil zurückzuholen. Die Einnahmen durch den Rückgriff, die sogenannte Rückholquote, sind allerdings eher gering. Die Rückholquote lag im Jahr 2015 im Bundesdurchschnitt bei 23 Prozent. Durch die Beteiligung der Länder an der Finanzierung des Unterhaltsvorschusses ist die größte Hürde für diese Reform die Einigung zwischen Bund und Ländern über die damit verbundenen Kosten. Eine Finanzierung eines Ausbaus des Unterhaltsvorschusses allein über eine Verbesserung der Rückholquoten ist allerdings nicht realistisch. Das Wissen darüber, warum so häufig kein Kindesunterhalt gezahlt wird, ist sehr gering, gleiches gilt für die Ursachen der eher schlechten Einnahmen durch Rückgriffe. Prüfungen der Verwaltungspraxis zeigten in der Vergangenheit allerding eine Reihe von Missständen bei der Durchsetzung auf den Staat übergegangenen Unterhaltsansprüche auf, die beseitigt werden müssen. Letztlich auch deshalb, weil durch das Signal, dass der Rückgriff nicht ernsthaft betrieben wird auch die Botschaft ausgesendet wird, die Nichtzahlung von Unterhalt bleibe letztlich folgenlos. Es sollte darüber nachgedacht werden, wie die Kommunen besser motiviert werden können, die Rückholquoten zu optimieren. Eine Handlungsoption ist die Einrichtung regional übergreifender spezialisierter Rückgriffstellen.«

Anmerkung zur Abbildung am Anfang des Beitrags: Für den Unterhaltsvorschuss werden dort die beiden Beträge 145 Euro bzw. 194 Euro pro Monat je nach Altersstufe des Kindes ausgewiesen. Das sind die derzeit gültigen Werte. Diese Beträge sollen für 2017 geringfügig angehoben werden auf 152 Euro für Kinder im Alter von 0-5 Jahren bzw. auf 203 Euro für Kinder im Alter von 6-18 Jahren.

Die Herstellung einer Jugendhilfe zweiter Klasse über die minderjährigen Flüchtlinge? Und wenn man schon dabei ist …

Die Kinder- und Jugendhilfe ist eine eigene Welt – auch und gerade für die Politik und die „Kostenträger“, wie das bei uns so heißt. Es handelt sich auf der einen Seite um kommunalisierte Systeme und damit allein ist schon eine erhebliche Varianz der Angebote und der Bedingungen verbunden. Die Länder spielen mit und auf der Bundesebene gibt es als großen Rahmen eines der (noch) „schönsten“ Sozialgesetzbücher. Das SGB VIII, das Kinder- und Jugendhilferecht. „Schön“ deshalb, weil hier zum einen tatsächlich anders als in anderen Sozialgesetzbüchern (noch) zahlreiche individuelle Rechtsansprüche auf bestimmte Hilfen und Leistungen normiert sind, zum anderen wegen der Konzeption als ein umfassend von den Kindern, Jugendlichen und ihren Familien ausgehendes Regelwerk, dass eben nicht nur auf einen defizitfokussierten Ansatz der Hilfe, wenn es nicht mehr anders geht, eingeengt ist. Folglich nehmen Beratung und andere Angebote einen entsprechenden Raum ein.

Das alles ist verbunden mit einer hohen Fachlichkeit, sowohl auf Seiten des Trägers der öffentlichen Jugendhilfe, also den Jugendämtern, wie auch bei den vielen Jugendhilfeanbietern, oftmals in freigemeinnütziger Trägerschaft, wobei auch hier und in Teilbereichen zunehmend privatgewerbliche Anbieter anzutreffen sind.

Das kostet. Und die Kosten fallen überwiegend auf der kommunalen Ebene an. Man kann sich vorstellen, dass in Verbindung mit der Tatsache, dass individuelle Rechtsansprüche eine Sperre gegen budgetbedingte Einsparungen darstellen, große Anreize gegeben sind, nach Möglichkeiten zu suchen, Aufgabenanstiege schon im bestehenden System zu begrenzen.

Das gilt natürlich erst recht, wenn neue und zusätzliche Klienten im bestehenden System aufschlagen. Und genau das ist passiert mit den „unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen“, die in den vergangenen Jahren nach Deutschland gekommen sind – und für die nun das Jugendhilfesystem zuständig ist. Mit allen (dort noch) hohen Standards und daraus resultierenden Kosten. Wir ahnen schon, wohin die Vorrede führen wird.

Denn die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen, die nach Deutschland eingereist sind und nun versorgt, betreut und ggfs. auch behandelt werden müssen – und das nach den Standards der Kinder- und Jugendhilfe, die bis heute (noch) hoch sind -, kosten eine Menge Geld. Und da überrascht es nicht, wenn Kostenträger auf den Gedanken kommen, die Ausgaben für die unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge nach unten zu drücken – auch vor dem Hintergrund, dass die Legitimation für eine solche Absenkung bei der Gruppe der Flüchtlinge einfacher erscheint aufgrund des gesellschaftlichen Klimas, als wenn man mit einem generellen Angriff auf die Standards beginnen würde, von dem alle Kinder und Jugendlichen betroffen wären. Um das zu erreichen, muss man ihre automatische Einbettung in das bestehende Kinder- und Jugendhilfssystem aber erst einmal aufbrechen.

Genau das war das Anliegen eines Vorstoßes des Landes Bayern bei der Ministerpräsidentenkonferenz, dem Treffen aller Länderchefs, die Ende Oktober in Rostock stattgefunden hat. Und von vielen nicht erwartet hat sich Bayern offensichtlich durchgesetzt, denn hinsichtlich des Ergebnisses wird uns mitgeteilt:

»Die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder bitten die Bundesregierung im Dialog mit den Ländern, rechtliche Regelungen für die Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen zu erarbeiten. Hierbei sollen die Steuerungsmöglichkeiten verbessert und die Kostendynamik begrenzt werden. Dabei soll auch die Leistungsart „Jugendwohnen“ bei den Vorschriften zur Jugendsozialarbeit nunmehr explizit beschrieben werden.« (vgl. Sellering und Haseloff informieren über Ergebnisse der MPK, 28.10.2016).

Der Beschluss wurde übrigens einstimmig gefasst.

»Die Länderchefs fordern ein Sondergesetz zur Betreuung unbegleiteter minderjähriger Flüchtlinge. Jugendhilfe-Verbände zeigen sich empört» – so beginnt der Artikel Jugendhilfe zweiter Klasse von Kaija Kutter, die das ausgereift, was da beschlossen wurde.

Als die rund 50.000 unbegleiteten jungen Flüchtlinge im vergangen Jahr bundesweit verteilt wurden, gab es für sie vielerorts nur Provisorien und keine Unterbringung nach Jugendhilfe-Standard. Was die Länder jetzt wollen, ist eine dauerhafte Sonderregelung für diesen Personenkreis, schreibt Kutter.

Wir aber will man die Absenkung der („teuren“) Standards in der Jugendhilfe umsetzen? Der entscheidende Begriff ist das „Jugendwohnen“ – und den kann man sozialtechnokratisch und mit erheblichen praktischen Auswirkungen auch übersetzen als erhebliche Absenkung des Personalschlüssels:

»Anders als in Heimen, wo ein Fachkraft-Kind-Schlüssel von eins zu vier oder fünf die Regel ist, ist das Jugendwohnen im Rahmen der Jugendsozialarbeit schon mit einem Schlüssel von eins zu zehn oder gar eins zu 40 zulässig.«

Übrigens: Der ursprüngliche Beschlussvorschlag des Landes Bayern ging sogar noch weiter. Bayern wollte dem „Jugendwohnen“ im Rahmen der Jugendsozialarbeit im Gesetz „Vorrang“ vor anderen Hilfsangeboten einräumen. Der Vorrang-Begriff zumindest konnte verhindert werden.

Faktisch bedeutet der Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz, dass für junge alleinreisende Flüchtlinge schlechtere Standards gelten sollen als für inländische Jugendliche. Sonst bräuchte man keine entsprechenden eigenen Regelungen im SGB VIII.

Und nicht vergessen werden sollte das Kleingedruckte: »Die unionsregierten Länder Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Saarland, Sachsen und Sachsen-Anhalt setzen noch eine Protokoll-Notiz hinzu … So sollten Länder die Möglichkeit bekommen, „Landesrahmenverträge mit den kommunalen Spitzenverbänden und den Leistungserbringern“ zur Finanzierung von Maßnahmen für unbegleitete minderjährige Flüchtlinge abzuschließen. Dabei sollen die Vereinbarungen der örtlichen Träger diesen Rahmenvereinbarungen entsprechen. Und weiter: Zudem ist gesetzlich sicherzustellen, dass sich die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe „im Regelfall“ auf Minderjährige konzentrieren.«

Wo liegt der Unterschied zwischen einem 16-jährigen deutschen Jungen, der keine fürsorgenden Eltern hat, und einem allein geflüchteten aus einem anderen Land? Diese Frage stellt Kaija Kutter in ihrem Kommentar Recht nach Herkunft. Die Antwort aus fachlicher Sicht ist einfach: »Beide haben Anspruch auf geeignete Hilfe. Sei es eine gut betreute Jugendwohnung oder – falls es sie gibt – eine nette Pflegefamilie, in die er gut passt.« Genau das soll jetzt offenbar aufgebrochen werden. Dazu Kutter:

»Was die Ministerpräsidenten offenbar wollen, was aber nicht geht, ist ein abweichendes Recht je nach Herkunft der Kinder. Beispielsweise ein schlechter betreutes Jugendwohnen als billiges Angebot für junge Geflüchtete. Das verstößt gegen das Diskriminierungsverbot. Man darf gespannt sein, wie die Familienministerin ein solches Gesetz ausgestalten wird.«

Aber sie sieht selbst die mögliche „Weiterentwicklung“ des Sparkonzepts am Horizont, sollte es bei der selektiven Herausnahme der unbegleiteten minderjährigen Flüchtlinge irgendwelche Schwierigkeiten geben: So »gibt es auch die Idee, die Ansprüche aller jungen Volljährigen zu kappen, also sowohl die der bereits hier in Deutschland geborenen, als auch die der nach Deutschland geflüchteten. Sie sollen, so die Linie der CDU-geführten Länder in der Protokollnotiz der Ministerpräsidentenkonferenz, nicht mehr regelhaft unter das Kinder- und Jugendhilfegesetz fallen.«

In diese Richtung würde auch passen, was bereits aus dem Koalitionsausschuss am 6. Oktober 2016 berichtet worden ist:

»Bei der Pressekonferenz zum Treffen des Koalitionsausschusses am 6. Oktober erklärt die Vorsitzende der CSU Landesgruppe Gerda Hasselfeldt, man habe sich aus Kostengründen darauf geeinigt, dass die Länder eine zusätzliche Kompetenz erhalten sollen, um über Inhalt und Umfang der Leistungen der Kinder – und Jugendhilfe in ihrem Bundesland zu bestimmen. Dies soll insbesondere bei Leistungen an unbegleitete minderjährige Flüchtlinge sowie an junge Volljährige gelten. Damit wird der Weg für die seit langem von einigen Bundesländern geforderte Gesetzesänderung zum sog. Ländervorbehalt geöffnet.« (vgl. Jugendhilfe zweiter Klasse: Einigung zu Kosteneinsparungen bei jungen Flüchtlingen auf dem Weg, 13.10.2016)

Darum geht es wohl in Wirklichkeit – man hat ein Einfallstor gesucht und gefunden, um eine generelle weitere Föderalisierung des  Jugendhilferechts zu erreichen. Und das beißt die Maus keinen Faden ab – Kostensenkungen kann man nur erreichen, in dem man die Standards und die damit verbundenen Finanzbedarfe nach unten drückt.

Dietrich Mittler bringt das in der Überschrift seines Artikels auf den Punkt: Betreuung soll billiger werden.  Es gehe darum, „die Steuerungsmöglichkeiten zu verbessern und die Kostendynamik zu begrenzen“, wird ein Sprecher der bayerischen Staatskanzlei zitiert. Die Länder müssten die Möglichkeit bekommen, „die Kosten für die Jugendhilfe-Maßnahmen mit steuern zu können“. Bislang seien ihre Einwirkungsmöglichkeiten „äußerst begrenzt“. Technokratisch daherkommend, es geht auch handfester, so beispielsweise von Seiten der bayerischen Sozialministerin Emilia Müller:

„Wir wollen steuern können, welcher junge Mensch welche Hilfe vom Staat bekommt.“ Es gleicht einer Kampfansage, wenn sie sagt: „In vielen Fällen braucht es zum Beispiel keine heilpädagogische Rundum-Betreuung, andere Hilfsangebote sind passgenauer und weniger aufwendig.“

Da läuft er mit, der Verdacht gegen die Träger von Jugendhilfemaßnahmen,  dass Jugendhilfe-Einrichtungen auch jenen jungen Flüchtlingen das teuere Vollprogramm zugute kommen lassen, die es gar nicht brauchen. Belege für diesen Verdacht? Fehlanzeige. Und man sollte an dieser Stelle daran erinnern dürfen – nicht die Träger, sondern die Jugendämter bestimmen, wer welche Jugendhilfe-Maßnahme benötigt.

Die betroffenen Organisationen selbst legen Zahlen vor, die ihre eigene Sprache sprechen:

Unter dem Dach von evangelischen und katholischen Jugendhilfeträgern in Bayern befinden sich »gut 4.600 unbegleitete jugendliche Flüchtlinge, davon 1.793 in Wohngruppen mit erhöhtem Betreuungsaufwand. Fast 3.000 indes seien bereits in Wohnformen untergebracht, in denen die Betreuungsleistungen gering und damit kostengünstig seien. Dies sei dem Sozialministerium bekannt.« Aber wen interessieren schon Fakten.

Der Hintergrund verweist erneut aus den monetären Aspekt, wenn man berücksichtigt, dass in den kostenintensiven heilpädagogischen Wohngruppen der Betreuungsaufwand besonders hoch ist. Die dort anfallenden Kosten liegen bei 125 bis 160 Euro pro Tag, bezogen auf den Freistaat Bayern. Michael Eibe, der Vorsitzende der Katholischen Erziehungshilfe in Bayern, weis darauf hin, dass gemeinsam mit den Jugendämtern schon heute sehr sorgfältig darauf geschaut wird, welcher der unbegleiteten Flüchtlinge mehr und welcher weniger Betreuungsaufwand braucht:Viele Jugendliche bräuchten nachweislich nur geringe Betreuungsmaßnahmen, deren Kosten sich um die 40 bis 45 Euro pro Tag bewegen. Das habe man dem Sozialministerium bereits mit fundierten Zahlen im Juni belegen können«, kann man dem Artikel Sozialverbände stellen sich vor junge Flüchtlinge entnehmen.

Die Antwort des bayerischen Ministeriums ist ein Zeugnis einer – nun ja – sehr grobschlächtigen Sicht auf Menschen: „Ein junger Mensch, der Wochen, wenn nicht gar Monate oder Jahre selbständig unterwegs war, braucht eine völlig andere Form der Unterstützung als zum Beispiel ein Jugendlicher, der aus schwierigen sozialen Verhältnissen in eine Einrichtung der Jugendhilfe kommt.“
Klar, wer es bis hierher geschafft hat, ist irgendwie tendenziell top fit im Vergleich zu den Multiproblem-Luschen aus unseren Reihen.

Aber wie gesagt, es geht ja nicht wirklich um die fachlich berechtigte Frage, welche Hilfen wann und wo für wen sinnvoll sein können. Es geht ums Geld. Dazu abschließend die bayerische Sozialministerin: „Der Staat, der für ein Angebot zahlt, muss auch Möglichkeiten haben, Einfluss darauf zu nehmen, was mit staatlichen Mitteln tatsächlich an Leistungen gewährt wird.“

Fazit: Wir erleben unter dem Deckmantel einer Sonderregelung für junge Flüchtlinge einen erneuten Vorstoß gegen die in der Vergangenheit erkämpften und erarbeiteten (hohen) Standards der Jugendhilfe, die ihren Preis haben, den man aber drücken will – und wir sehen die Ausweitung auf das gesamte SGB VIII (was das eigentliche Ziel sein wird) bereits in Umrissen erkennbar vor uns, wenn man an die aktuellen Überlegungen aus der Bundesregierung hinsichtlich der anstehenden gesetzlichen Neuregelung des SGB VIII denkt.

Wer sich aus einer fachlichen und damit inhaltlichen Perspektive für das Thema „unbegleitete minderjährige Flüchtlinge“ interessiert, der sei hier neben den Informationen des Bundesfachverbands unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (BumF) auf diese beiden Schwerpunktausgaben von Jugendhilfe-Fachzeitschriften verwiesen, in denen die Bandbreite der Maßnahmen aufgezeigt wird:

Jugendhilfe-aktuell, Heft 2/2016: Schwerpunktthema: jung geflüchtet

Jugendhilfe-Report, Heft 1/2016: Schwerpunktthema: Kinder und Jugendliche mit Fluchthintergrund

Abschließend noch ein kurzer Verweis auf unser Nachbarland Österreich, denn auch dort gibt es unbegleitete minderjährige Flüchtlinge. Und auch dort gibt es eine Diskussion über den Umgang mit den jungen Menschen. Junge Flüchtlinge nur auf dem Papier gleichberechtigt, so hat Gudrun Springer ihren Artikel überschrieben. »Minderjährige ohne österreichische Staatsbürgerschaft und Staatenlose sind österreichischen Kindern also in Bezug auf Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe gleichgestellt – das besagt ein Gutachten von Karl Weber und Michael Ganner von der rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität Innsbruck. Laut der Hilfsorganisation SOS Kinderdorf, die das Gutachten in Auftrag gegeben und am Mittwoch präsentiert hat, liegt hier aber vieles im Argen.«

Das angesprochene rechtswissenschaftliche Gutachten findet man hier:

Karl Weber, Stephanie Jicha und Michael Ganner (2016): Gutachten zu Rechtsproblemen von SOS-Kinderdorf – Österreich mit unbegleiteten minderjährigen Flüchtlingen, Innsbruck, 27.10.2016

Auch in Österreich geht es um das Geld.

SOS Kinderdorf-Geschäftsführer Christian Moser: „Auf dem Papier hat zwar das Jugendamt die Obsorge übernommen, in der Realität bleiben asylwerbende Jugendliche aber weiterhin oft nur grundversorgt.“ Dem Innenministerium zufolge befinden sich derzeit österreichweit 5.500 unbegleitete minderjährige Flüchtlinge (UMF) in Österreich in Grundversorgung – zwar bei höherem Tagessatz als Erwachsene, dieser entspreche laut NGOs aber weitaus nicht dem, was für österreichische Kinder in Betreuungseinrichtungen aufgewendet werde. Grundversorgungsleistungen sollten laut Gutachten „die fundamentalen Lebensbedürfnisse“ abdecken, jene der Jugendhilfe „darauf aufbauend pädagogische Zielsetzungen beinhalten“.

Und die Probleme, die aus Österreich berichtet werden, kommen uns sehr bekannt vor:

»Bei Einrichtungen für österreichische Kinder liege etwa laut SOS Kinderdorf die durchschnittliche Zahl der betreuten Kinder bei acht bis zehn, bei UMF befänden sich aber oft 40 andere asylwerbende Jugendliche im gleichen Haus. Tausende wohnen laut Moser in Großquartieren. Außerdem würden Qualitätskontrollen durch die Behörden sowie der regelmäßige Kontakt zum zuständigen Sozialarbeiter fehlen.«

Immer das gleiche Muster.

Schulsozialarbeiter in Nordrhein-Westfalen vor der Abwicklung bewahrt. Für die nächsten drei Jahre

Es gibt in der Sozial- und Bildungspolitik so viele Baustellen, auf denen gar nicht (mehr) gearbeitet wird oder auf denen alles schief läuft oder die Löhne der zumeist osteuropäischen Bauarbeiter nicht ausgezahlt werden, um das mal bildhaft auszudrücken – da tut es richtig gut, wenn man mal Erfolgsmeldungen absetzen darf. Beispielsweise über die Schulsozialarbeit. Denn deren Weiterführung in Nordrhein-Westfalen ist gesichert worden. Jedenfalls für die nächstens drei Jahre und dafür nimmt das bekanntlich sehr klamme Land eine Menge Geld in die Hand: Land unterstützt Schulsozialarbeit in NRW-Kommunen mit 144 Millionen, so ist einer der vielen Artikel überschrieben.

Das Land übernimmt gut 70% der anfallenden Kosten für die Schulsozialarbeiter – für die kommenden drei Jahre. »Je nach Finanzstärke müssen die 53 kreisfreien Städte und Kreise aber einen Eigenanteil zwischen 20 und 50 Prozent der Kosten tragen. Darauf haben sich die rot-grünen Regierungsfraktionen und die kommunalen Spitzenverbände geeinigt.« Um diese Lösung war in den letzten Monaten heftig gerungen worden.

Hintergrund: Der Bund hat sich seit Jahresbeginn aus der Finanzierung von 1.500 Schulsozialarbeitern in NRW zurückgezogen, die seit 2011 aus den Mitteln des „Bildungs- und Teilhabepakets“ für Kinder aus armen Familien finanziert worden sind – mit der Begründung, die Kommunen seien zwischenzeitlich an anderer Stelle entlastet worden und die können das jetzt aus eigenen Mitteln stemmen. „Wir haben bis zum Schluss gehofft, dass der Bund das nicht sterben lässt“, wird die Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD) zitiert. „Jetzt haben wir uns entschlossen, zu helfen.“ Wir sehen hier also erneut ein Beispiel für die vielen föderalen Finanzierungsverflechtungsfallen, mit denen man in der Praxis zunehmend konfrontiert wird.
Schulsozialarbeiter in Nordrhein-Westfalen »arbeiten überwiegend an Haupt,- Gesamt- und Ganztagsschulen. Neben den 1.500 bislang aus dem Bildungspaket des Bundes finanzierten Stellen gibt es 674, die aus dem Landeshaushalt bezahlt werden, sowie weitere kommunale Stellen. Die aus dem Landesetat bezahlten Sozialarbeiter waren aus den geschlossenen Schulkindergärten übernommen worden.«

Um welches Kostenvolumen es hier geht, verdeutlicht das folgende Rechnebeispiel: Eine Schulsozialarbeiter-Stelle ist mit 45.000 Euro im Jahr zu veranschlagen. Daraus ergibt sich ein Gesamtbudget von 67,5 Millionen Euro für 1.500 Stellen. Das Land werde 2015 bis 2017 rund 48 Millionen jährlich übernehmen, mithin also etwas mehr als 70% der anfallenden Kosten, den Rest müssen die Kommunen, differenziert nach ihrer Finanzkraft, mitfinanzieren. Während einige bis zu 50% der Kosten tragen müssen, kommen die meisten Ruhrgebietsstädte nur auf 20% Eigenanteil.

Die LAG Schulsozialarbeit NRW hat sich natürlich auch zu Wort gemeldet: Der Einsatz hat sich gelohnt: das Land NRW steigt in die Rettung der Schulsozialarbeit ein!, so hat sie ihre Pressemitteilung überschrieben. Mit der nunmehr vorliegenden Entscheidung finde »das unwürdige „Schwarze-Peter“-Spiel, mit dem sich die Kommunen, das Land und der Bund in den letzten Monaten gegenseitig die Verantwortung für die weitere Finanzierung der Fachstellen zugeschoben haben, endlich ein Ende«, so die LAG. »Nicht „entweder oder“ sondern „sowohl als auch“ lautet der Schlüssel zur Rettung!«

Allerdings: Das ist jetzt eine Rettung „In letzter Minute„, wie Wilfried Goebels seinen Kommentar überschrieben hat: »Die Entscheidung könnte für manchen Sozialarbeiter allerdings zu spät kommen, der sich wegen der unsicheren Perspektive längst eine berufliche Alternative gesucht hat.« Dass die nordrhein-westfälische Landesregierung trotz ihrer massiven Haushaltsprobleme kurz vor der Auslaufen der Sozialarbeiterstellen die Reißleine gezogen und eine finanzielle Rettungsaktion gestartet hat, ist inhaltlich richtig: »In kaum einem anderen Bundesland gibt es diese Ballung sozialer Brennpunkte wie in NRW. Sozialarbeiter aber dienen dazu, den Teufelskreis von Bildungsarmut und sozialer Ausgrenzung bedürftiger Menschen aufzubrechen. Lehrer benötigen qualifizierte Hilfe. Es wäre ein Skandal gewesen, wenn die Schulsozialarbeit ausgelaufen wäre.«

Aber Goebels gibt auch zu bedenken:

»Für die nächsten drei Jahre ist die Schulsozialarbeit gerettet. Als Pflichtaufgabe ins Schulgesetz will NRW die Leistung aber weiter nicht aufnehmen. Die Politik sollte frühzeitig eine Anschlussregelung aushandeln.«

Wer sich weiterführend zum Thema Schulsozialarbeit informieren möchte, dem seien hier noch einige Internet-Links zur Verfügung gestellt:

Bundesweite Informations- und Vernetzungsseite zur Schulsozialarbeit in Deutschland (leider im Jahr 2013 eingefroren)

International Network for School Social Work

Eine sehr gute und informative Seite über die Schulsozialarbeit in den USA:
SSWAA – School Social Work Association of America

Und im deutschsprachigen Ausland:

Schulsozialarbeit in der Schweiz

Schulsozialarbeit in Österreich