Lkw-Fahrer und arbeitslose Selbständige als Gegenstand der Rechtsprechung des EuGH

Der Europäische Gerichtshof (EuGH) spielt mit seiner Rechtsprechung eine immer größere Rolle in der Ausgestaltung der – eigentlich – in nationalstaatlicher Souveränität befindlichen Sozialpolitiken innerhalb der überaus heterogenen EU von (noch) 28 Mitgliedsstaaten. Man denke hier an Fragen der Arbeitnehmerrechte, der (Nicht-)Freizügigkeit in die Sozialsysteme der einzelnen Mitgliedsstaaten – für einen ersten Eindruck vgl. auch die Beiträge zum Thema EuGH in diesem Blog.

Nun wird erneut berichtet von sozialpolitisch relevanten Entscheidungen des EuGH. Lkw-Fahrer dürfen Ruhezeit nicht im Fahrzeug verbringen, so ist eine der Meldungen überschrieben. »Lastwagenfahrer müssen regelmäßig eine Pause von mindestens 45 Stunden einlegen. Diese dürfen sie allerdings nicht in ihrem Lkw verbringen. Zu diesem Urteil kam der Europäische Gerichtshof (EuGH) nach jahrelangem Rechtsstreit in Luxemburg.« Der Hintergrund der aktuellen Entscheidung: »Vor mehr als drei Jahren hatte das belgische Transportunternehmen Vaditrans geklagt – denn in Belgien kann eine Geldbuße von 1800 Euro verhängt werden, wenn ein Fahrer die wöchentliche Ruhezeit in seinem Fahrzeug verbringt. Der EuGH sollte über die korrekte Auslegung einer entsprechenden EU-Verordnung entscheiden.«

Konkret beklagte das belgische Transportunternehmen die Strafe in Belgien, obgleich eine einschlägige Unionsverordnung ein solches Verbot nicht vorsehe. Hier bezieht man sich offensichtlich auf die Verordnung (EG) Nr. 561/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2006 zur Harmonisierung bestimmter Sozialvorschriften im Straßenverkehr und zur Änderung der Verordnungen (EWG) Nr. 3821/85 und (EG) Nr. 2135/98 des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 3820/85 des Rates (ABl. 2006, L 102, S. 1).

Die Entscheidung des EuGH (Urteil vom 20.12.2017, C‑102/16) wurde der Öffentlichkeit unter dieser Überschrift mitgeteilt: Im Straßentransportsektor dürfen die Fahrer die ihnen zustehende regelmäßige wöchentliche Ruhezeit nicht in ihrem Fahrzeug verbringen. Ergänzt um diesen zweiten Satz: »Hingegen darf die reduzierte wöchentliche Ruhezeit unter bestimmten Voraussetzungen im Fahrzeug eingelegt werden.«
Der EuGH hat die Klage zurückgewiesen, das Gericht liest die Verordnung so: Der Unionsgesetzgber hatte die Absicht, »dem Fahrer zu erlauben, die reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten im Fahrzeug zu verbringen, und ihm dies umgekehrt für die regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten zu verbieten.«

»Zudem ist – so der Gerichtshof – wesentliches Ziel der Verordnung die Verbesserung der Arbeitsbedingungen des Personals im Straßentransportsektor sowie die Straßenverkehrssicherheit im Allgemeinen. Der Gesetzgeber wollte somit den Fahrern die Möglichkeit geben, ihre regelmäßigen wöchentlichen Ruhezeiten an einem Ort zu verbringen, der geeignete und angemessene Unterbringungsbedingungen bietet. Eine Lastkraftwagenkabine ist aber offensichtlich kein geeigneter Ort für längere Ruhezeiträume als die täglichen Ruhezeiten und die reduzierten wöchentlichen Ruhezeiten.«

Die EU-Staaten seien verpflichtet, für Verstöße gegen die Verordnung Sanktionen vorzusehen, argumentieren nun die Richter. Damit sei der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit dieser Strafen nicht verletzt. „Es ist Sache der Mitgliedstaaten, festzulegen, welche Sanktionen geeignet sind, um die Geltung und die Wirksamkeit der Verordnung zu gewährleisten“, kann man diesem Artikel entnehmen: Europäischer Gerichtshof bezieht Stellung: Urteil zur regelmäßigen Wochenruhezeit. Darin findet man mit Blick auf die Situation in Deutschland diesen interessanten Hinweis:

»In Deutschland ist es schon seit einigen Monaten nicht mehr gestattet, die regelmäßige wöchentliche Ruhezeit im Lkw zu verbringen. Nach einer anfänglichen Schonfrist und Aufklärungsaktionen seitens der Polizei sind inzwischen erste Kontrollen erfolgt. Insgesamt halten sich die Kontrolleure von BAG und Polizei aber noch sehr zurück.«

Dazu den Artikel BAG kontrolliert Wochenruhezeit: Lkw-Fahrer ziehen den Vorhang zu von Jan Bergrath aus dem September 2017: »Beamte des Bundesamts für Güterverkehr (BAG) stoßen bei der Kontrolle der Wochenruhezeit an ihre Grenzen. Zieht der Lkw-Fahrer den Vorhang zu, bleibt er unbehelligt.« Auch relevant: »Die im Volksmund als Polen-Sprinter bezeichneten Transporter bis 3,5 Tonnen fallen grundsätzlich nicht unter das Verbot, die Fahrer bleiben unbehelligt.«

Und auch eine weitere sozialpolitisch hoch relevante Entscheidung ist aus Luxemburg bekannt geworden: Arbeitslose Selbstständige behalten Aufenthaltsrecht in EU-Land, so die Meldung des Handelsblatts. Wird ein Unionsbürger in einem europäischen Mitgliedstaat unverschuldet arbeitslos, verliert er damit nicht automatisch sein Aufenthaltsrecht in dem Staat. Das gilt auch für Selbstständige, wie der EuGH nun entschieden hat. Es geht um das Urteil vom 20.12.2017, C-442/16.

Der EuGH informiert über die Entscheidung unter der Überschrift „Einem Unionsbürger, der nach mehr als einem Jahr eine Erwerbstätigkeit als Selbständiger in einem anderen Mitgliedstaat wegen eines Mangels an Arbeit, der auf von seinem Willen unabhängigen Gründen beruht, aufgegeben hat, bleibt die Eigenschaft eines Selbständigen und infolgedessen ein Aufenthaltsrecht in diesem Mitgliedstaat erhalten“.

Zum Sachverhalt teilt uns das Gericht mit:

»Herr Florea Gusa, ein rumänischer Staatsangehöriger, reiste 2007 in das Hoheitsgebiet Irlands ein. Von 2008 bis 2012 war er als selbständiger Stuckateur tätig und entrichtete in Irland seine Steuern, die einkommensabhängigen Sozialversicherungsbeiträge und die anderen Abgaben auf seine Einkünfte.
Im Jahr 2012 gab Herr Gusa seine Tätigkeit wegen eines auf dem Rückgang der Konjunktur beruhenden Mangels an Arbeit auf. Er verfügte über kein Einkommen mehr und stellte daher einen Antrag auf Gewährung eines Zuschusses für Arbeitsuchende. Dieser Antrag wurde mit der Begründung abgelehnt, dass Herr Gusa nicht nachgewiesen habe, dass er noch immer ein Recht auf Aufenthalt in Irland besitze. Seit Beendigung seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Stuckateur habe Herr Gusa nämlich seine Eigenschaft als Selbständiger verloren und daher nicht mehr die in der Freizügigkeitsrichtlinie vorgesehenen Voraussetzungen für die Zuerkennung eines Aufenthaltsrechts erfüllt.«

Bei der angesprochenen Richtlinie geht es um die Richtlinie 2004/38/EG (Freizügigkeitsrichtlinie) des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten.

»Art. 7 der Richtlinie sieht jedoch vor, dass einem Unionsbürger, der seine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder Selbständiger nicht mehr ausübt, die Erwerbstätigeneigenschaft und damit ein Aufenthaltsrecht im Aufnahmemitgliedstaat in vier Fällen erhalten bleibt. Einer dieser Fälle betrifft die Situation, dass ein Bürger „nach mehr als einjähriger Beschäftigung“ in „unfreiwillige Arbeitslosigkeit“ gerät. Herr Gusa geht davon aus, dass ihm die Selbständigeneigenschaft und folglich ein Aufenthaltsrecht in Irland nach dieser Vorschrift erhalten bleibe. Die irischen Behörden wiederum sind der Ansicht, dass diese Vorschrift nur für Personen gelte, die eine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer ausgeübt hätten.«

Die Entscheidung des EuGH ist eindeutig: »In seinem heutigen Urteil geht der Gerichtshof davon aus, dass aus dem Wortlaut der fraglichen Bestimmung nicht abgeleitet werden kann, dass sie nur den Fall von Personen erfasst, die keine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer mehr ausüben, und nicht für Personen gilt, die eine Erwerbstätigkeit als Selbständige aufgegeben haben.

»Der Gerichtshof entscheidet daher, dass einem Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, der, nachdem er sich in einem anderen Mitgliedstaat etwa vier Jahre rechtmäßig aufgehalten und als Selbständiger gearbeitet hatte, diese Tätigkeit wegen eines Mangels an Arbeit, der auf von seinem Willen unabhängigen Gründen beruhte, aufgegeben hat, die Eigenschaft eines Selbständigen im Sinne der Richtlinie erhalten bleibt.«

Die Luxemburger Richter haben nunmehr entschieden, dass sich aus dem geltenden EU-Recht keine Unterscheidung zwischen Arbeitnehmern und Selbstständigen ableiten ließe: »Beide könnten unfreiwillig durch den Verlust ihrer Arbeit in eine vergleichbare schwierige Lage geraten. In diesem Fall seien sie rechtlich geschützt. Eine Unterscheidung sei umso mehr ungerechtfertigt, da sie dazu führen würde, dass Selbstständige, die mehr als ein Jahr im Aufnahme-EU-Staat tätig waren und Steuern entrichtet haben, wie Personen behandelt würden, die in dem Staat erstmals einen Job suchen – und noch nie in das dortige Sozialversicherungs- und Steuersystem eingezahlt haben«, so diese Zusammenfassung des Urteils.

Den Rettungsdienst im Vergabedschungel verheddern. Das Problem einer elementaren Daseinsvorsorge zwischen Vergabelogik und kommunalen Entscheidungsdilemmata

Früher waren so einige Dinge einfacher organisiert (was nicht automatisch bedeuten muss: besser). Beispielsweise der Rettungsdienst. Der wurde in den großen Städten irgendwann mal professionalisiert und in die Hände der sowieso vorzuhaltenden Berufsfeuerwehr gelegt, in vielen anderen Kommunen hat man das an die delegiert, die sich das zu ihrem Anliegen gemacht hatten, also beispielsweise dem Deutschen Roten Kreuz, der Johanniter Unfallhilfe oder dem Arbeiter Samariter Bund. Diese gemeinnützig agierenden Organisationen hatten und haben zudem den Vorteil, dass sie auf einen nicht unerheblichen Stamm an ehrenamtlichen Mitarbeitern zurückgreifen können, was wiederum die Kosten für die öffentliche Hand reduziert. Zugleich waren und sind diese Organisationen auch eingebunden in den Katastrophen- bzw. Zivilschutz, den man für den Fall der Fälle vorhalten muss.

Doch die Zeiten haben sich geändert und die Krankentransport- und Rettungsdienste haben sich zwischenzeitlich ausdifferenziert zu dem, was Betriebswirte ein lukratives „Geschäftsmodell“ nennen. Was natürlich auch damit zu tun hat, dass man diese Dienstleistungen über einen großen Player des Sozialstaats abwickeln kann, also der Krankenversicherung.

Und seit den 1990er Jahren wird immer mehr auf Markt und Wettbewerb gesetzt, um darüber effizientere Lösungen zu finden. Um das hier vorweg zu sagen: Das muss nicht (immer) des Teufels sein. Es kann tatsächlich überaus bereichernd und hilfreich sein, wenn man gewachsene Strukturen über Konkurrenz und Alternativen aufbrechen kann – bei bestimmten Angelegenheiten hingegen kann das „in the long run“ überaus heftige Kollateralschäden verursachen, weil gewachsene und stabile Strukturen eben auch Vorteile haben können. Es kommt eben darauf an.

Auch für den in der wirklichen Organisationswirklichkeit überaus heterogenen, weil auf der Länderebene operierenden Rettungsdienst hat das Regime von Ausschreibungen und Vergabeverfahren Einzug gehalten – also eigentlich, unter bestimmten Voraussetzungen, bei anderen nicht. Man ahnt schon, jetzt muss es kompliziert werden.

Ohne den geneigten Leser an dieser Stelle zu überfordern (und zugleich die eingeweihten Juristen um Verzeihung für die Grobschlächtigkeit der Darstellung bittend) muss man darauf hinweisen, dass wir es mit Blick auf den Rettungsdienst mit einer diffizilen Angelegenheit zum tun haben. 70 Prozent findet unter dem Dach des „öffentlichen Rettungsdienstes“ statt und bei 30 Prozent handelt es sich um Genehmigungen nach dem jeweiligen Landesrecht.

Die öffentlichen Träger der elementaren Daseinsvorsorgeaufgabe Rettungsdienst arbeiten nun oftmals so, dass Leistungserbringer wie das DRK, die Johanniter oder der ASB beauftragt werden mit der Durchführung der „Dienstleistung“.

Dabei unterscheidet man zwischen dem Submissionsmodell, bei dem das Entgelt direkt vom Leistungsträger (also dem Landkreis oder der kreisfreien Stadt) gezahlt wird und das dem EU-Vergaberecht unterliegt – und auf der anderen Seite dem Konzessionsmodell, bei dem die Leistungserbringer mit den Sozialversicherungsträgern Vereinbarungen schließen, das nicht über Vergabe laufen muss, weil es sich um Dienstleistungskonzessionen handelt, das sich aber sehr wohl an europäisches Primärrecht halten muss.

Aber auch das europäische Primärrecht, das Preisrecht und das Haushaltsrecht ohnehin, verlangt grundsätzlich, dass öffentliche Aufträge im Wettbewerb vergeben werden, da im Wettbewerb der Marktpreis ermittelt und der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit gewährleistet wird.

Nun gibt es wie immer im Leben eine Ausnahme: »Seit dem 18. April 2016 gilt in Deutschland ein umfassend novelliertes Vergaberecht, von dem auch der Rettungsdienst betroffen ist. Die auf EU-Ebene definierte, sogenannte „Bereichsausnahme“ wurde in das überarbeitete Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) aufgenommen … Das neue Vergaberecht enthält in § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB eine Ausnahmevorschrift: die sogenannte Bereichsausnahme für den Rettungsdienst. Danach besteht in sehr engen Grenzen die Möglichkeit, das Vergaberecht bei der Vergabe von Rettungsdienstleistungen nicht anzuwenden.«

Das hört sich doch nach einem Schlupfloch an, um den Anforderungen und den nicht selten hoch problematischen Ergebnissen von Vergabeverfahren, in denen am Ende der „billigste“ Anbieter zum Zuge kommt, zu entkommen. Schauen wir also genauer hin, wie das in diesem Beitrag gleistet wurde: Trotz Bereichsausnahme: Rettungsdienst unterliegt weiterhin dem Vergaberecht:

»Das neue Vergaberecht enthält in § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB eine Ausnahmevorschrift: die sogenannte Bereichsausnahme für den Rettungsdienst. Danach besteht in sehr engen Grenzen die Möglichkeit, das Vergaberecht bei der Vergabe von Rettungsdienstleistungen nicht anzuwenden. Aus dieser Ausnahmevorschrift ergibt sich jedoch gerade keine generelle Erlaubnis, Leistungen des alltäglichen Rettungsdienstes direkt, also ohne ein vorheriges wettbewerbliches Verfahren, zu vergeben.«

Wie das nun wieder? Zur Erklärung muss man sich den zitierten § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB genauer anschauen. Dort steht hinsichtlich der Bereiche, bei denen eine Nicht-Anwendbarkeit des Vergaberechts zulässig sei, der Punkt

»4. zu Dienstleistungen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr, die von gemeinnützigen Organisationen oder Vereinigungen erbracht werden … mit Ausnahme des Einsatzes von Krankenwagen zur Patientenbeförderung fallen; gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen im Sinne dieser Nummer sind insbesondere die Hilfsorganisationen, die nach Bundes- oder Landesrecht als Zivil- und Katastrophenschutzorganisationen anerkannt sind.«

Fazit: § 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB gestattet zwar eine Direktvergabe an gemeinnützige Organisationen oder Vereinigungen – jedoch nur für Rettungsdienstleistungen, die im Rahmen des Katastrophenschutzes, des Zivilschutzes oder der Gefahrenabwehr erbracht werden, d. h. gerade nicht für Leistungen des alltäglichen Rettungsdienstes.

Konsequenz aus dieser Rechtslage: »Städte und Kreise müssen daher klar abgrenzen, ob die von ihnen zu vergebenden Leistungen wirklich unter die neue Bereichsausnahme für Rettungsdienste des Katastrophenschutzes etc. fallen, sonst drohen juristische Folgen. Bei Vergaben im Rahmen der Bereichsausnahme besteht aktuell ein erhöhtes Klagerisiko nicht berücksichtigter Organisationen / Leistungserbringer. Die Durchführung eines Wetbewerbs erscheint daher auch in Zukunft die sicherste Form, um Leistungen des Rettungsdienstes zu vergeben.«

Bereits im vergangenen Jahr, als das neue Vergaberecht im GWB normiert wurde, gab es mit Blick auf den Rettungsdienst Kritik an der angeblich zu weit greifenden Umsetzung dessen, was seitens der EU als Ausnahmeregelung gedacht war – u.a. von dem privaten Rettungsdienstanbieter Falck, der gleich noch eine besondere Rolle spielen wird: Falck spricht im Zusammenhang mit der angeblich deutlich erweiterten Fassung der Ausnahmeregelung von einem deutschen „Sonderweg“, der bei Auftraggebern und Leistungserbringern zu Rechtsunsicherheit führen könne, kann man diesem Artikel entnehmen: Vergaberecht: Falck sieht sich benachteiligt. Nach Auffassung des Unternehmens dient die Ausnahmeregelung seitens der EU dem Ziel, Aufträge des Katastrophenschutzes, Zivilschutzes und der Gefahrenabwehr von diesen Vergaberichtlinien auszunehmen. Absicht der EU war es, damit gemeinnützige Organisationen von wettbewerblichen Verfahren auszunehmen.

»Gemeinnützig wird in diesem Zusammenhang als rein ehrenamtlich tätige Organisation definiert. Nach Ansicht von Falck ist das der Grund, weshalb die Ausnahme für die im deutschen Rettungsdienst mitwirkenden Hilfsorganisationen nicht angewendet werden kann: Sie würden den Rettungsdienst nahezu vollständig mit hauptamtlichen Kräften sicherstellen. Gleichwohl habe Deutschland die Ausnahmeregelung übernommen und deutlich erweitert. Im GWB würden solche Organisationen als gemeinnützig gesehen, die im Katastrophenschutz mitwirkten. Namentlich würden der ASB, die DLRG, das DRK sowie die Johanniter und Malteser aufgeführt. Die „Benennung konkreter Leistungserbringer ist aus juristischer Sicht schon deshalb einzigartig, da ein Vergabegesetz Neutralität und Gleichbehandlung sicherstellen soll“, kritisiert Falck. „Die Aufzählung von Dienstleistern verstößt eindeutig hiergegen.“«

Falck erinnerte daran, dass man zwar die „Bereichsausnahme“ wählen kann, aber ein »transparentes, nicht diskriminierendes Vergabeverfahren sei nach wie vor erforderlich. Im Falle einer Direktvergabe würden dem Auftraggeber unter anderem Schadensersatzforderungen drohen.«

Das war die allgemeine Vorarbeit für den nun folgenden Blick auf einen konkreten Fall.

»Die Dänen kommen, und Bonn wehrt sich: Die Expansion des Falck-Konzerns im deutschen Rettungsdienst hat einen juristischen Konflikt mit der Bundesstadt ausgelöst, der in dieser Woche heftig eskaliert ist – mit unabsehbaren Folgen für Notfallpatienten«, berichtet Andreas Baumann in seinem Artikel Falck-Konzern blockiert Ausschreibung: Vergabe-Krise beim Rettungsdienst in Bonn. Hier werden wir Zeugen, wie man sich in den Untiefen des Vergaberechts und der damit verbundenen Rechtsprechung auf kommunaler Ebene verheddern kann – und das in einem Bereich, in dem es unumstritten um elementare Daseinsvorsorge geht.

Mit Blick auf Bonn muss man wissen: Die Verträge mit dem Deutschen Roten Kreuz (DRK), den Maltesern, den Johannitern und dem Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) laufen zum Jahresende aus. Bisher stellen die vier Hilfsorganisationen den Großteil der Rettungsteams in Bonn. Und die Neuvergabe ist durch den Streit mit Falck blockiert.


Zur Organisation des Rettungsdienstes in der Stadt Bonn:
»Laut Rettungsdienstbedarfsplan werden in Bonn in unterschiedlichen Schichtsystemen 17 Rettungswagen vorgehalten, die alle der Stadt gehören. Fünf besetzt die Berufsfeuerwehr mit eigenem Personal, wovon drei nur in Spitzenlastzeiten eingesetzt werden. Die anderen Teams kommen von externen „Leistungserbringern“ – bisher die vier Hilfsorganisationen. Bei der Entscheidung der Leitstelle, welcher Wagen alarmiert wird, spielt die Herkunft des Einsatzpersonals keine Rolle. Die Fahrzeuge für normale Krankentransporte stellen die Leistungserbringer selbst.
Die Kosten für den Rettungsdienst holt sich die Stadt von den Krankenkassen zurück, mit denen sie gerade über den Entwurf der Gebührensatzung verhandelt.« 


Wie konnte es zu der Situation kommen? Am Anfang stand und steht der Wille des Stadtrates, dass auch in Zukunft der Rettungsdienst mit den vier genannten gemeinnützigen Anbietern durchgeführt werden soll.
»Deshalb schrieb die Stadt die vier Lose für die Feuerwachen Bonn, Beuel, Godesberg und Hardtberg (jeweils Rettungsdienst und Krankentransporte) zum 1. Januar 2018 nicht europaweit aus, sondern pochte auf die sogenannte Bereichsausnahme.«

Da ist sie also wieder, die Ausnahmeregelung von den vergaberechtlichen Bestimmungen, die wir hier schon skizziert haben. Und wo deutlich geworden ist, dass die eher sehr restriktiv auszulegen ist. Und mit den Folgen wird die Stadt Bonn jetzt konfrontiert.

Denn der private, gewinnorientierte Anbieter Falck wehrt sich gegen diese Herausnehme aus dem normalen wettbewerblichen Verfahren. Und der Konflikt mit der Stadt Bonn steht nicht singulär im Raum. Falck hat einen Streitfall mit Solingen bis vor den Europäischen Gerichtshof (EuGH) getrieben, der noch nicht entschieden hat.

Die 1906 in Dänemark gegründete Aktiengesellschaft ist nach eigenen Angaben seit 2010 mit Tochterfirmen in Deutschland aktiv und hat rund 2.500 Mitarbeiter an 65 Standorten in acht Bundesländern. Seit Anfang 2010 gibt es in Deutschland die Falck Rettungsdienst GmbH mit Sitz in Hamburg. 2012 stellt einen wichtigen Einschnitt dar, denn die Falck Rettungsdienst GmbH nimmt erfolgreich an Ausschreibungen teil, u.a. im Landkreis Spree-Neiße (Brandenburg). Erstmals in der deutschen Rettungsdienstgeschichte übernimmt ein Unternehmen exklusiv den kompletten Rettungsdienst in einem ganzen Landkreis. 2013 schließen sich Falck, die G.A.R.D.-Gruppe und promedica mit den diversen Tochterunternehmen zur Falck-Unternehmensgruppe zusammen. Das mit Abstand größte, privatwirtschaftliche Rettungsdienstunternehmen in Deutschland entsteht.

In Dänemark selbst, dem Stammland des mittlerweile international agierenden Konzerns, wo die Falck-Gruppe beim Rettungsdienst mal einen Anteil von über 80 Prozent hatte, musste das Unternehmen selbst auch Erfahrungen machen mit den Folgen von Ausschreibungen und Vergabeverfahren. Im November 2011 wird gemeldet: Niederländer verdrängen Falck aus Süd-Dänemark: »Die niederländische BIOS-Gruppe mit Sitz in Rotterdam hat den Zuschlag der dänischen Region Syddanmark erhalten, in den nächsten zehn Jahren den Rettungsdienst durchzuführen. Damit haben sich die Niederländer in einer Ausschreibung gegen das dänische Unternehmen Falck durchgesetzt.« Das Falck-Angebot für Syddanmark soll das niederländische Unternehmen angeblich um zehn Prozent unterboten und dadurch den Zuschlag bekommen haben.
Aber man sollte solche Geschichten auch immer weiter erzählen. Denn im April 2016 bekommt das hier serviert: Dänemark: Falck-Konkurrent BIOS droht Konventionalstrafe. Dazu auch dieser Artikel: Rettungsdienst-Chaos in Süd-Dänemark: Bios spricht von „höherer Gewalt“. Was ist da los? »Seit 1. September 2015 sollen die Rettungswagen des niederländischen Unternehmens Bios Ambulance Service die lebenswichtigen Ambulanzdienste in Süddänemark sichern. Doch bis heute kann der Dienstleister seine vertraglich vereinbarten Verpflichtungen nicht erfüllen. Selbst hohe Geldprämien konnten nicht die erforderliche Anzahl an Mitarbeitern anlocken … Das Problem der Unterversorgung liege am Mangel an Fachkräften, die die Region nicht geliefert habe, sagt der Konzern – und plädiert angesichts eines anstehenden Millionen-Bußgeldes auf höhere Gewalt.«

Nun kann man das als Ausflüchte eines unter Druck befindlichen Unternehmens abhaken. Aber:

Die dänische »Konkurrenz- und Verbraucherbehörde (hat) Indizien dafür gefunden, dass der vorherige Betreiber Falck – der bei der Ausschreibung 2014 vom Billig-Anbieter Bios ausgestochen worden war – durch seine marktbeherrschende Stellung unreguläre Marktbarrieren aufgebaut habe.

Falck soll demnach seine in weiten Teilen Dänemarks monopolartige Stellung (über 85 Prozent Marktanteil) im Ambulanzbereich zu wettbewerbsverzerrenden Machtspielen ausgenutzt haben. Bios‘ Anwerbung von neuen Rettungskräften soll behindert worden sein, zum Teil mit gestreuten Gerüchten über die Arbeitsbedingungen … Überdies sollen mehr Rettungskräfte angeworben worden sein, als eigentlich benötigt wurden, um den Konkurrenten zu schwächen.« Fast wie aus einem Lehrbuch der praxisorientierten Volkswirtschaftslehre.

Ganz schön harter Stoff und unabhängig von den jeweiligen Sachverhalten kann man strukturell erkennen, dass das System aus Ausschreibungen und Vergaben und die damit immer einhergehenden rechtlichen Möglichkeiten, gegen Entscheidungen vorzugehen, bringen eine Menge Unsicherheit und Instabilität mit sich – und das in einem Feld wie dem so elementar wichtigen Rettungsdienst.

Das können und müssen wir jetzt auch in Bonn zur Kenntnis nehmen. Dem Artikel Falck-Konzern blockiert Ausschreibung: Vergabe-Krise beim Rettungsdienst in Bonn können wir weiter entnehmen:
»Falck will auch in Bonn mitmischen und schaltete deshalb die Vergabekammer Rheinland in Köln ein. Die legte das Verfahren im August auf Eis, bis der Europäische Gerichtshof entschieden hat – was ein bis zwei Jahre dauern kann. Den Antrag der Stadt, das Zuschlagsverbot für die Hilfsorganisationen aufzuheben, schmetterten die Wettbewerbswächter im September ab. Die Vergabekammer wies darauf hin, dass Bonn den Rettungsdienst für eine Übergangszeit bis zum EuGH-Beschluss ausschreiben könnte, so wie es andere Kommunen getan haben. Eine solche Interimsvergabe muss aber auch Falck offen stehen.«

Andere Städte sind – teilweise nach schmerzhaften Erfahrungen mit der Rechtsprechung – so vorgegangen, beispielsweise die Stadt Köln. Dort man es zunächst ebenfalls mit der Bereichsausnahme versucht, mittlerweile ist der Konzern deshalb seit Oktober in den Rettungsdienst eingebunden. Auch hier ein mit Bonn in vielem vergleichbarer Ausgangspunkt – mit einem anderen Ergebnis, worüber dieser Artikel aus dem Januar 2017 berichtet: Streit um Kölner Rettungsdienst-Ausschreibung entschieden. 51 Prozent des Rettungsdienstes in der Domstadt wurden über die Berufsfeuerwehr abgedeckt, die anderen 49 % hatte die Stadt an vier lokale Dienstleister (Arbeiter-Samariter-Bund, Deutsches Rotes Kreuz, Johanniter-Unfall-Hilfe und Malteser Hilfsdienst) vergeben. Bereits 2011 hatte es Streit um die Vergabe der Rettungsdienste in der Domstadt – damals in europaweiter Ausschreibung – gegeben. Kein Wunder: Schließlich geht es um einen Auftragswert von mehr als 50 Millionen Euro in den kommenden fünf Jahren. »Die Kölner Stadtverwaltung empfahl – ganz vergaberechtskonform – eine europaweite Ausschreibung. Der Stadtrat, das Kölner Stadtparlament, hielt dagegen und plädierte für die Anwendung einer Ausnahmeregelung im Vergaberecht (§ 107 Abs. 1 Nr. 4 GWB, mehr dazu auch hier), die es in engen Grenzen ermöglicht, Dienstleistungen im Rettungswesen ohne allgemeine Ausschreibung – und damit ohne Wirtschaftlichkeitsprüfung – zu vergeben, sodass man getreu dem Motto „bekannt und bewährt“ weiterhin auf die lokalen Dienstleister zurückgreifen könne.«

Die Stadtverwaltung ahnte, was auf sie zukommen könnte und verwies »auf die Möglichkeit von Nachprüfungsverfahren durch potentielle Bieter. So könnten übergangene Anbieter von Rettungsdienstleistungen die freihändige Auftragsvergabe gerichtlich anfechten, wodurch der Stadt Strafzahlungen und Schadenersatzforderungen im Millionenbereich drohen würden.« Gleichwohl hat sich der Rat der Stadt Köln am 19. Januar gegen eine europaweite Ausschreibung der Kölner Rettungsdienste entschieden. Und einer der Konkurrenten, die nicht zum Zuge gekommen sind, hat dann auch eine Klage angekündigt. Daraufhin hat die Stadt Köln die Vergabe als Interimslösung für zwei Jahre ausgeschrieben – mit der Folge, dass es Falck gelungen ist, bei einer europaweiten Ausschreibung den Zuschlag für eines von 14 Losen erhalten. Seit dem 3. Oktober 2017 wird im Kölner Stadtgebiet zum ersten Mal ein privater Anbieter im Rettungsdienst tätig sein, konkret wird Falck künftig die Rettungswache 2 in Marienburg betreiben, die bisher vom Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) geführt wurde, wie man diesem Artikel entnehmen kann. Neben Leistungsnachweisen war beim Zuschlag der Preis ausschlaggebend.

Und die Bonner? Den Kölner Weg einer europaweiten Ausschreibung als Interimslösung »schlugen Feuerwehr und Stadtverwaltung dem Rat am 2. Oktober vor. Doch in nichtöffentlicher Sitzung setzten die Fraktionen gegen die ausdrückliche Warnung der Fachleute eine erneute Vergabe als Bereichsausnahme durch (geschätzter Gesamtwert für zwei Jahre: 13,2 Millionen Euro). Nur die Linkspartei enthielt sich.« Der Stadtdirektor wird mit dieser Warnung zitiert: „Die Organisation des Rettungsdienstes über den Jahreswechsel hinaus würde gefährdet“, denn das Verfahren werde „mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit wieder keinen Erfolg haben“.
Und genauso kam es: Falck stellte wieder einen Nachprüfungsantrag an die Vergabekammer, wo die Stadt am 26. Oktober zum zweiten Mal scheiterte. Unter größtem Zeitdruck startete die Verwaltung nun ein wettbewerbliches Interimsverfahren, an der auch der Privatkonzern teilnehmen konnte.
Wohlgemerkt, wir reden hier darüber, dass die Trägerschaft des Rettungsdienstes ab dem 1. Januar 2018 nicht geklärt ist, also ein Zeitpunkt in wenigen Wochen.
Und Falck zog erneut vor die Vergabekammer, weil das Unternehmen beklagte, dass die Rahmenbedingungen so gewählt seien, dass ein Dienstleister, der neu am Ort sei, sie in der Kürze der Zeit nicht erfüllen könne. Falck rügt zudem die fehlende EU-weite Bekanntmachung, eine rechtswidrige Fristsetzung und – mit Blick auf die Hilfsorganisationen – „wettbewerbswidrige Absprachen sowie Interessenkonflikte“.

Bis die Vergabekammer einen Beschluss fasst, stockt alles. Wann das passiert – unklar. Die Stadt Bonn will nun die Verträge mit den Hilfsorganisationen zumindest bis März 2018 verlängern, wie aus nichtöffentlichen Papieren hervorgeht. Was für ein teilweise wirklich selbst produziertes Chaos in einem so sensiblen und im wahrsten Sinne des Wortes überlebenswichtigen Bereich.

Man kann einiges lernen von den beschriebenen Vorgängen und muss dann sich wieder die Grundsatzfrage aufrufen: Sind die wettbewerblichen Vergabeverfahren wirklich sinnvoll in diversen Bereichen des Sozial- und Gesundheitswesens? Aber auch wenn man zu dem Ergebnis kommt, sie sind es nicht, muss man darauf hinweisen, dass auch die gemeinnützigen Anbieter, die heute unterwegs sind, auf einem „Markt“ agieren und sich oftmals faktisch so verhalten wie ein börsennotierter Anbieter, der auf Gewinnerzielung ausgerichtet ist. Man schaue sich beispielsweise nur die durchaus zahlreichen Medienberichte über teilweise miese Bezahlung, Verstöße gegen Arbeitszeitbestimmungen und andere Verfehlungen an, die mit den Namen der großen gemeinnützig daherkommenden Arbeitgeber verbunden sind, die ihrerseits versuchen, den Kostendruck, mit dem sie konfrontiert werden, an andere, in diesem Fall die Mitarbeiter, weiterzugeben.

Dass wir es mit einem strukturellen Problem zu tun haben, das auch andere Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge erfasst hat, kann man beispielsweise diesem Beitrag des Politikmagazins „defacto“ (HR-Fernsehen) vom 13.11.2017 entnehmen: Mehrkosten und unzufrieden Bürger- Wie Landkreise mit öffentlichen Ausschreibungen überfordert sind: »In Waldeck-Frankenberg fahren die Schulbusse nicht mehr. Denn das neue Busunternehmen hat bei der öffentlichen Ausschreibung so niedrige Preise angeboten, dass es nach einem halben Jahr Insolvenz anmelden musste. Gleiches im Schwalm-Eder-Kreis: das langjährige und bewährte Busunternehmen hätte seine Mitarbeiter unter Mindestlohn beschäftigen müssen, um mit dem Billigangebot der Mitstreiter mithalten zu können. Insolvenzen, Mehrkosten, Ärger für die Kunden – und das alles, weil der Landkreis gezwungen ist, das billigste Angebot anzunehmen? Experten sagen, das stimme so nicht. Denn die Landkreise müssten nicht zwangsläufig das günstigste Angebot nehmen.«

Auf dem Weg in die Sozialunion oder doch nur ein weiteres Beispiel für semantisch aufgeblasene Symbolpolitik? Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ und der Sozialgipfel von Göteborg

Wenigstens ist es nicht ein Freitag, der auf den 13. eines Monats fällt – wäre es so, dann würden sich die Skeptiker symbolisch bestätigt fühlen in ihrer Sichtweise, dass das nichts werden kann, was die Staats- und Regierungschefs der EU-Staaten auf dem „Sozialgipfel“ am 17. November 2017 in Göteborg mit vielen Fotos verabschieden wollen – die „Europäische Säule sozialer Rechte“ (ESSR).
Um was geht es hier genau?

In zwanzig Thesen hat die Europäische Union den „sozialen Pfeiler“ der Europäischen Union definiert. Vom Recht auf Ausbildung, über Gleichberechtigung und faire Löhne bis hin zum Recht auf Kinderbetreuung und dem Recht auf eine angemessene Wohnung reichen die Forderungen. Die ESSR besteht aus 20 sehr allgemein formulierten, im weitesten Sinn sozialpolitischen Grundsätzen, die in Form einer rechtlich-unverbindlichen gemeinsamen Proklamation auf dem Sozialgipfel in Göteborg verabschiedet werden soll. Diese Prinzipien sind in Form sozialer Rechte von Individuen gegenüber den Mitgliedstaaten formuliert – aber damit an dieser Stelle gleich keine falschen Erwartungen geweckt werden sogleich der Hinweis, dass es sich keineswegs um individuell auch einklagbare Rechte handelt.

Man kann das auch so ausdrücken wie Matthias Dauner vom Centrum für Europäische Politik (cep) in Freiburg, im Interview unter der bezeichnenden Überschrift Soziale Säule der EU: „Man wird sich in Geduld üben müssen“:

»… die Säule ist nicht rechtsverbindlich. Hier hat sich offenbar die Marketingabteilung durchgesetzt, nicht die juristische Abteilung. Von Grundsätzen zu sprechen wäre fairer, als von sozialen Rechten. Sonst wird fälschlicher Weise der Eindruck erweckt, dass die Bürger sich auf die Säule berufen können. Das ist Augenwischerei.«

Eine Bestandsaufnahme, um was es bei dem ESSR geht und wie das einzuschätzen ist, findet man in dieser neuen Veröfffentlichung:

Daniel Seikel: Was bringt die Europäische Säule sozialer Rechte? WSI Policy Brief Nr. 17, Düsseldorf: Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliches Institut (WSI), November 2017

Seikel weist darauf hin, dass die EU-Kommission einen ersten Entwurf der ESSR bereits am 8. März 2016 vorgelegt und einen öffentlichen Konsultationsprozess eingeleitet hat. Der damalige Entwurf wurde nicht nur aus dem gewerkschaftlichen Lager als hoch problematisch eingestuft (vgl. hierzu als umfassende Analyse Klaus Lörcher and Isabelle Schömann: The European pillar of social rights: critical legal analysis and proposals, Brussels: European Trade Union Institute, 2016). Die Problematik wird an diesen Punkten erkennbar:

»Die Formulierungen ordneten sozialpolitische Prinzipien „sozialfernen“ Gesichtspunkten wie fiskalische Nachhaltigkeit und Wettbewerbsfähigkeit unter. Außerdem wurden die sozialen Rechte stark aus der Perspektive eines aktivierungspolitischen Paradigmas („Flexicurity“) betrachtet. Demnach sollten Gesundheitssysteme kosteneffektiv sein, um ihre finanzielle Nachhaltigkeit zu gewähren; das Renteneintrittsalter sollte an die Lebenserwartung gekoppelt werden; die Bezugsdauer für Leistungen bei Arbeitslosigkeit sollte Anreize für eine schnelle Wiederbeschäftigung gewährleisten; Mindestlöhne sollten den Zugang zu Beschäftigung nicht gefährden und die Motivation für die Arbeitssuche nicht verringern und Löhne sollten sich im Einklang mit der Produktivität entwickeln.« (Seikel 2017: 3 f.)

Einige dieser Formulierungen wurde als Folge des Konsultationsprozesses dann aus dem endgültigen Entwurf der Kommission ein Jahr später am 26. April 2017 wieder entfernt. Die neue Säule sei ein „Kompass für eine erneuerte Aufwärtskonvergenz in Richtung besserer Arbeits- und Lebensbedingungen in Europa“, so die Kommission. 
»Den Aufbau eines gerechteren, sozialen Europas – nichts geringeres verspricht die EU-Kommission mit ihrer neuen Sozialen Säule. Doch was richtungsweisend für die soziale Zukunft der EU sein soll, werde keine Schlagkraft entfalten können, monieren Kritiker«, so bereits im Mai dieses Jahres Nicole Sagener in ihrem Artikel Die Soziale Säule der EU – Sozialknigge ohne Wirkung? Das Produkt der Kommission „erhält mehr Schelte als Rückhalt“, so Sagener. Und sie brachte bereits damals die „grundsätzliche Krankheit“ des Ansatzes auf den Punkt:

»Alles kann, nichts muss. Entsprechend wird der Entwurf nun zerrissen zwischen jenen, die sie zu schwach finden und jenen, die durch sie zu große Eingriffe befürchten.«

Ebenfalls im Mai 2017 hatte sich Martin Höpner zu Wort gemeldet. Er ist Politikwissenschaftler und leitet am Kölner Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung eine Forschungsgruppe zur Politischen Ökonomie der europäischen Integration. Unter der Überschrift Mogelpackung. Warum soziale Individualrechte die Europäische Union nicht sozialer machen führte er aus:

»Das Problem ist, dass es das soziale Harmonisierungsprojekt, das auf Bulgarien oder Lettland ebenso passen würde wie auf Österreich oder Italien, das in all diesen Ländern Nutzen stiften würde und zudem auch noch mehrheitsfähig, wenn nicht gar konsensfähig wäre, derzeit einfach nicht gibt. Dieser Umstand resultiert aus der Heterogenität der in der EU vertretenen Wirtschafts- und Sozialsysteme und aus der tiefen Nord-Süd-Spaltung, unter der die EU seit dem Eintritt in die Eurokrise leidet. Dass ein Projekt etwa – um ein Beispiel herauszugreifen – der schrittweisen Vereinheitlichung der Arbeitslosenversicherungen (das könnte eine Vorstufe zur Errichtung einer europäischen Arbeitslosenversicherung sein, die dann auch einen Beitrag zur Abfederung ökonomischer Schocks leisten könnte) unter den gegenwärtigen Bedingungen von vornherein keine Chance auf Verwirklichung hätte und deshalb auch im Rahmen der „Säule sozialer Rechte“ nicht in Angriff genommen wird, kann der Kommission nicht angelastet werden.«

Und der Vollständigkeit halber sollte man noch weiter zurückschauen in die Vergangenheit: Denn der Sozialgipfel in Göteborg am 17. November 2017 hat einen Vorläufer – fast auf den Tag genau vor zwanzig Jahren lud der damalige luxemburgische Ministerpräsident Jean-Claude Juncker die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union schon mal zu einer Art „Sozialgipfel“ ein. Vor dem Hintergrund hoher Arbeitslosigkeit brachte der Europäische Rat auf dem Luxemburger „Beschäftigungsgipfel“ (so wurde das damals genannt) im November 1997 die Europäische Beschäftigungsstrategie (EBS) auf den Weg.

Geblieben ist von dem „Versuch von Luxemburg“ überschaubar wenig – nun soll also der „Sozialgipfel“ in Göteborg der Startschuss sein für eine zweite Runde.
Nun könnte man nach der bereits beschriebenen nüchternen Bewertung der eher bis ausschließlich symbolischen Charakteristik dessen, was als ESSR feierlich in die Welt gesetzt wird, die Akte schließen und das alles als nicht wirklich relevant abtun. Aber bevor man das macht, sollte man einen Moment innehalten und die Entwicklung als Beispiel für eine viel tiefer liegende, strukturelle Problemdimension der EU verstehen und analysieren.
In der Print-Ausgabe der FAZ wurde am 16.11.2017 unter der Überschrift „Auf dem Weg in die Sozialunion“ geschrieben: »Große Impulse erwartet niemand vom EU-Sozialgipfel und der Unterzeichnung der „Säule sozialer Rechte“ in Göteborg. Das aber könnte sich als Irrtum erweisen.« Wie das?
Es wird eine Motivsuche versucht, bevor der Finger in einem nächsten Schritt auf die klaffende Wunde gelegt wird:

Für Juncker »ist die soziale Angleichung auch eine Antwort auf die weitverbreitete Euroskepsis, die Angst vor der Globalisierung und damit ein „Gegengift“ gegen den Populismus. Schließlich haben allen voran in Großbritannien und Frankreich gerade die Arbeiter und die sozial Schwachen für populistische, europaskeptische Parteien gestimmt … Für ihn ist die soziale Dimension der EU auch wichtig, um die nach wie vor großen wirtschaftlichen Differenzen zwischen den Norden und Süden, Westen und Osten der Gemeinschaft zu überwinden und die EU zu stabilisieren.«

Man schaue sich die Abbildung am Anfang dieses Beitrags an, in der die enormen wirtschaftlichen Disparitäten zwischen den EU-Mitgliedsstaaten erkennbar werden. Wir sind innerhalb der EU mit einem ausgeprägten Wohlstandsgefälle schon auf der Ebene des Vergleichs der Mitgliedsstaaten konfrontiert, was auf der Ebene der Regionen nochmals an Spannweite gewinnt. So bringt das Leibniz-Institut für Länderkunde in dem Beitrag Wachsende regionale Polarisierung in Europa dieses Beispiel für die enormen Unterschiede: »Die wirtschaftlich stärkste Region der EU (London City) verbucht mit 1.273 Prozent die 55‐fache Pro‐Kopf‐Wirtschaftsleistung gegenüber der schwächsten Region (Silistra in Bulgarien mit 23 Prozent des EU‐Durchschnitts) und immer noch das Dreifache der Städte Wolfsburg (475 Prozent) und Ingolstadt (428 Prozent), die als Produktionsstandorte der Automobilindustrie die beiden stärksten Regionen Deutschlands darstellen … In Bulgarien beispielsweise kommt etwa die Hälfte aller Regionen gerade einmal auf eine Wirtschaftsleistung von knapp 30 Prozent des EU‐Durchschnitts, während die Hauptstadt Sofia bei etwa 100 Prozent liegt. Im Zeitraum 2003 bis 2014 konnten die schwächsten Regionen kaum zulegen, während die Regionen mit der höchsten Wirtschaftsleistung (in der Regel die Hauptstadtregionen) deutliche Zuwächse erzielten.«

Und  ein Spiegelbild zu den enormen wirtschaftlichen Unterschieden sind die divergierenden Sozialsysteme innerhalb der EU. Bei den Sozialleistungen gibt es ganz erhebliche Varianzen, wie auch die neue von der Bertelsmann-Stiftung herausgegebene Veröffentlichung von Daniel Schraad-Tischler et al. (2017): Soziale Gerechtigkeit in der EU – Index Report 2017 aufzeigen kann.

Und aus diesen ökonomischen und sozialen Ungleichgewichten resultiert jetzt eine differenzierte Belastung für den von der EU-Kommission aufgesetzten Prozess einer Ausformulierung der Komponenten einer „sozialen Union“. Trotz aller Weichspüler gibt es „doppelte Abwehrreflexe“ in den Mitgliedsstaaten gegen den Ansatz der ESSR:

  • Zum einen haben die Regierungen der reichen, wohlhabenden Mitgliedsstaaten wie Deutschland oder die Niederlande, dass eine stärkere soziale Säule der endgültige Einstieg in die Transferunion ist. dass man also schrittweise in eine immer konkretere Ausformulierung von Rechten und Ansprüchen aller EU-Bürger „reinrutscht“, so dass am Ende entsprechende Umverteilungssysteme errichtet werden müssten. Gleichsam als Treibstoff für die Skeptiker in diesem Lager fungieren dann Forderungen aus der EU-Kommission nach einem eigenen Finanzbudget, das dann auch gleich verdoppelt werden sollte.
  • Zum anderen sind die osteuropäischen Staaten mehr als misstrauisch gegenüber dem Ansatz der ESSR, denn sie befürchten, dass es bei der Stärkung der sozialen Dimension eben doch vor allem darum geht, die alten EU-Staaten vor unangenehmer Konkurrenz zu schützen. Anders ausgedrückt: Viele osteuropäische EU-Staaten wollen weiter auf den „Wettbewerbsvorteil“ des Exports billiger Arbeitskräfte und auch günstiger Produkte aufgrund niedriger Arbeits- und Sozialkosten in ihren Ländern setzen. Diese Motivlage hat ja auch vor kurzem dazu beigetragen, dass sich einige osteuropäischen Länder gegen die Reform des Arbeitnehmer-Entsenderechts positioniert haben (vgl. dazu den Beitrag Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss – und seine Ambivalenz vom 25. Oktober 2017). 

Und abgerundet werden diese ganz unterschiedlichen Widerstände durch ungute Gefühle bei denen, deren Sozialsysteme heute bereits auf einem aus Sicht des EU-Vergleichs sehr hohen Niveau sind, denn die befürchten, dass es ja nicht nur eine Angleichung der schlechteren an die besseren Systeme geben kann, sondern auch umgekehrt ein Druck aufgebaut werden könnte, die System von oben nach unten zu fahren. In diese Richtung auch bereits Martin Höpner in seinem Beitrag Mogelpackung. Warum soziale Individualrechte die Europäische Union nicht sozialer machen: »Die „Europäische Säule sozialer Rechte“ ist mit erheblichen Risiken behaftet. Paradoxerweise kann ein Mehr an europäischen sozialen Rechten die soziale Praxis unter Druck setzen, statt sie zu schützen.«

Schlussendlich werden wir beim Thema ESSR – unabhängig von seiner materiellen Relevanzlosigkeit – wieder einmal konfrontiert mit dem Stukturproblem der EU (das im Euroraum nochmals ein anderes, nämlich größeres Gewicht hat): Die enormen Wohlstandsunterschiede und die weiter auseinanderlaufende ökonomische Leistungsfähigkeit ist ein eigenständiger Antreiber der Spannungen innerhalb der EU, die sich durchaus zu einer Existenzfrage für die EU ausdifferenzieren können und möglicherweise auch werden, weil die EU gleichzeitig kaum wirklich relevante Steuerungsinstrumente hat, um beispielsweise die Zunahme der Ungleichheit innerhalb der heterogenen EU aufzuhalten oder gar umzukehren.

Die bewusst Vergessenen: Die Lkw-Fahrer bleiben bei der Reform des EU-Entsenderechts auf der Strecke

»Was sind das für Menschen, die da am Wochenende in einem Industriegebiet darauf warten, weiterfahren zu können, weit weg von zu Hause? In was für einer Welt leben sie? In einer Welt aus dreckigen Straßengräben und Wellblechindustriehallen, aus überfüllten Rastplätzen und überteuerten Currywürsten, aus verdreckten Toiletten und Kondomen in der Ecke?«
Diese Fragen haben Svenja Beller und Roman Pawlowski in ihrem Artikel Leben am Rand aufgeworfen.

Mehr als siebzig Prozent der Güter werden in Deutschland mit Lastwagen transportiert. Würden sie nicht mehr fahren, würde schnell gar nichts mehr funktionieren. Die Supermärkte wären leer, die Tankstellen auch. Eine Dystopie. Und doch sind Lastwagen für die meisten Menschen nur ein Ärgernis. Zu viele, zu langsam, und wenn dann noch einer zum Elefantenrennen ansetzt, ist es ganz vorbei mit der Geduld der anderen in ihren kleinen Autos. „Wir sind Menschen, keine Tiere“,  so wird ein Lkw-Fahrer im dem Beitrag von Svenja Beller und Roman Pawlowski zitiert.

Und das Arbeitnehmer eher wie Menschen und nicht als Arbeitstiere behandelt werden, das ist auch Anliegen der anstehenden Reform des Entsenderechts. Darüber wurde hier in diesem Beitrag vom 25. Oktober 2017 berichtet: Ein Fortschritt bei der Eindämmung von Lohndumping. Oder? Die EU, die Entsenderichtlinie, ein Kompromiss – und seine Ambivalenz. Während in vielen Medien der „Kampf gegen Sozial- und Lohndumping“ hervorgehoben wurde, findet man in dem Blog-Beitrag auch diesen Hinweis: »… ein Bereich wurde übrigens vollständig ausgeklammert: Beim Speditionsgewerbe sollen vorerst weiterhin die Regeln der alten EU-Entsenderichtlinie gelten. Neue Regelungen sollen zu einem späteren Zeitpunkt in einer Reform einer EU-Richtlinie zum Transportsektor festgehalten werden.«

Einer der wenigen, die das aufgegriffen haben, ist Hermannus Pfeiffer in seinem Artikel Schlechter Lohn für gute Fahrt: »Entsandte Beschäftigte aus ärmeren EU-Ländern verdienen an ihren Einsatzorten oft viel weniger als einheimische Kollegen – für Lkw-Fahrer soll das auch so bleiben.« Er hebt die besonders miese Situation der Fahrer aus Osteuropa hervor, die mittlerweile mehr als ein Drittel der Warentransporte auf deutschen Autobahnen erledigen.

»Die allermeisten Fahrer befördern für deutsche Unternehmen Waren innerhalb Deutschlands – angestellt sind sie aber bei Firmen, die in östlichen EU-Ländern ihren Sitz haben. Eigentlich sieht die EU-Entsenderichtlinie von 1996 vor, dass die Mindestlöhne des Aufnahmelands für »entsandte« Arbeitnehmer gelten. Doch die Logistik-Wirklichkeit sieht anders aus: Die Fahrer erhalten statt des deutschen Mindestlohns Tagespauschalen und Spesen von 40 oder 50 Euro.

Problematisch sind zudem die Arbeitsbedingungen. Dominique John vom DGB-Projekt »Faire Mobilität« berichtet von Gesprächen mit etwa tausend osteuropäischen Fahrern. »Wir beobachten eine besorgniserregende Systematik.« Die allermeisten Fahrer transportierten westeuropäische Waren in Westeuropa und lebten dafür monatelang am Stück in ihren engen Lkw-Kabinen am Rande der Autobahnen.«

Und er behauptet: »Die „Kabotage“ wird vom Zoll kaum kontrolliert. Zwar erlauben die EU-Regeln nur drei Transporte innerhalb von sieben Tagen für Fahrzeuge, die im Ausland gemeldet sind, aber in Deutschland fahren. Doch die Praxis sieht so aus, dass Lkw-Flotten, die in Polen, Rumänien oder Bulgarien gemeldet sind, bis zu einem halben Jahr in Deutschland stationiert bleiben – im Auftrage hiesiger Logistikunternehmen wie Amazon.«

Da ist er wieder, dieser sperrige Begriff aus der nach außen so dynamischen und modernen Welt der Logistik: „Kabotage“. In einem Beitrag bereits aus dem Jahr 2013 findet man diese Hinweise:

»Seit 2010 gibt es eine Verordnung der EU-Kommission und die lässt »Kabotagebeförderungen im Anschluss an eine grenzüberschreitende Beförderung erst nach vollständiger Entladung des Fahrzeuges zu. Zudem kann innerhalb von drei Tagen nach der Einfahrt mit einem unbeladenen Fahrzeug in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates eine Kabotagebeförderung durchgeführt werden. Dies setzt voraus, dass zuvor eine grenzüberschreitende Beförderung in einen anderen Mitgliedstaat stattgefunden hat, und dass insgesamt die 7-Tage-Frist eingehalten wird«, so die Erläuterungen des Bundesamtes für Güterverkehr (BAG). Auch wenn das wieder mal typisch kompliziert rüberkommt, so kann man dem schon entnehmen, dass Kabotage zwar möglich, aber zugleich auch begrenzt ist. Noch. Denn Ziel der EU-Kommission ist es, die grenzüberschreitenden Verkehre vollkommen frei zu geben. Problem: Die Kabotagefahrten sind schon heute schwer zu kontrollieren.«

Das ist in der Wirklichkeit der Speditionsunternehmen und der bei ihnen beschäftigten Menschen ein echtes Problem. Dazu aus dem Artikel Kabotage und Kostenvorteile. Osteuropäer setzen sächsische Transporteure zunehmend unter Druck aus dem April 2016: »Von der Euphorie, die noch Anfang der 90er-Jahre im sächsischen Transportgewerbe herrschte, ist nicht mehr viel zu spüren. Inzwischen kämpften viele Mittelständler dort nur noch ums Überleben«, so Wieland Richter, Präsident des Landesverbands des Sächsischen Verkehrsgewerbes (LSV). Beklagt wird „eine grassierende Fehlentwicklung im europäischen Straßengüterverkehr, die auch in Deutschland zu massiven Wettbewerbsverzerrungen führt.“ Die Osteuropäer umgingen mit wochenlangen Kettentouren und illegalen Kabotage-Fahrten bewusst die EU-Verordnung 1072/2009. „Es ist das Schlimme, dass man die Kabotage in diesem Umfang nicht kontrollieren kann.“

Das wird offensichtlich auch an anderer Stelle als Problem wahrgenommen: EU-Länder wollen gegen illegale Kabotage vorgehen. Die EU-Kommission plant neue Initiativen im Straßenverkehr, so der Artikel Verstärkte Kontrollen. »Um Wettbewerbsverzerrungen zu begegnen, wollen neben Frankreich inzwischen Italien, Österreich und jetzt auch Spanien verstärkt gegen illegale Kabotage vorgehen. Die EU-Kommission hatte für das erste Halbjahr 2017 neue Initiativen im Straßenverkehr angekündigt.« Was da geplant ist, kann man in Umrissen diesem Artikel entnehmen.

Dahinter steht auch der Druck aus einzelnen Mitgliedsstaaten der EU. Aus Österreich beispielsweise wird berichtet:

»Eine Studie der Wirtschaftsuniversität Wien im Auftrag der Wirtschaftskammer Österreich (WKÖ) und der Gewerkschaft Vida hatte gezeigt, dass der Anteil von Kabotagefahrten in Österreich gemessen am Gesamtanteil der Binnenverkehre bei etwa 20 Prozent liegt. Zumindest drei Prozent der Binnenverkehre seien illegale Kabotagefahrten. Dadurch entstehe dem Staat und den Sozialversicherungssystemen jährlich ein Schaden von rund 500 Millionen Euro.«

„Im Wettbewerb gegen Preisdumping-Konkurrenz aus Billiglohnländern bleiben heimische Frächter immer öfter auf der Strecke“, bilanziert Alexander Klacska von der Wirtschaftskammer Österreich.

Im Zusammenspiel mit der Tatsache, dass wir innerhalb der EU ein enormes Wohlstandsgefälle haben, das zahlreiche Lkw-Fahrer aus Osteuropa zwingt bzw. dazu treibt, sich unter Bedingungen zu verkaufen, die aus unserer Sicht unvorstellbar sind, muss man davon sprechen, dass wir mittlerweile „Wildwest“-Zustände auf unseren Straßen als Normalfall haben. Dazu bereits der Beitrag Von wegen Trucker-Mythos. Die Lkw-Fahrer als letztes Glied einer hoch problematischen Verwertungskette vom 30. Juli 2017.

Eine rasant wachsende Problematik wird von Hermannus Pfeiffer in seinem Artikel angesprochen unter Bezug auf den Bundesverband Güterkraftverkehr Logistik und Entsorgung (BGL):

»Ganz „unterm Radar“ durch, klagt der BGL, fahren die „Polen-Sprinter“. Rechtliche Einschränkungen wie bei schweren Lastwagen gelten für Nutzfahrzeuge bis 3,5 Tonnen Gesamtgewicht nicht. Die Speditionen benötigen daher keine Lizenz, mit der die persönliche Eignung der Fahrer und deren Fachkunde nachgewiesen wird. „In den vergangenen Jahren sind immer mehr dieser Fahrzeuge aus den östlichen EU-Staaten mit Ein-Mann-Schlafkabine quer über dem Fahrerhaus in Deutschland und Westeuropa unterwegs“, sagt ein BGL-Sprecher in Frankfurt. Fahrer dieser sogenannten Topsleeper blieben für viele Wochen oder gar Monate fern ihrer Familien stationiert.«

»Pakete, Baustoffe, Handelsgüter: Sie fahren, was kommt, und müssen sich nicht an die vorgeschriebenen Ruhezeiten halten. Transportunternehmen und Gewerkschaften klagen über unfaire Konkurrenz durch sogenannte Polensprinter«, so auch Helmut Bünder in seinem Artikel Sozialdumping durch „Polensprinter“.  Das wurde übrigens schon vor Jahren thematisiert, vgl. beispielsweise Osteuropäische Kleinlaster: Angriff von unten aus dem Juli 2014.

Wir haben es in dieser so wichtigen Branche offensichtlich immer mehr auch mit kriminellen Machenschaften zu tun. Wer das ganz handfest, praktisch und bebildert braucht, dem sei das hier empfohlen:

Camion-Pro-Dokumentation „Die Spur des Geldes“ über das organisierte Verbrechen in der osteuropäischen Transportwirtschaft: »Organisiertes Verbrechen, Sozialdumping an der Grenze zum Menschenhandel, gigantische Schäden für die osteuropäischen Volkswirtschaften und Steuer- und Sozialversicherungsverluste in hohen dreistelligen Millionenbeträgen für den deutschen Staat, das Versagen des deutschen Zolls und die Verwicklung von deutschen Großlogistikern in das internationale Sozialdumping: Was Camion Pro Vorstand Andreas Mossyrsch, getarnt als deutscher Transportunternehmer, Anfang 2016 in Bukarest aufdeckte, hat es in sich. In dem … Dokumentarfilm „Die Spur des Geldes“ zeigt Camion Pro nun erstmals die gesamten Ergebnisse der monatelangen, verdeckten Recherchen.

30 Prozent der LKW auf deutschen Autobahnen kommen inzwischen aus Osteuropa. Dass dabei nicht alles mit rechten Dingen zugehen kann, war vielen Insidern schon lange klar. Camion Pros Dokumentarfilm „Die Spur des Geldes“ gibt erstmals einen Einblick in das wahre Ausmaß der Wirtschaftskriminalität in der osteuropäischen Transportwirtschaft. Die Zustände, die Camion Pro offenlegt, sind selbst für Fachleute schockierend. Das organisierte Verbrechen mischt dabei offenbar in industriellen Größenordnungen kräftig mit. Die Fahrer arbeiten meist illegal und zu frühkapitalistischen Arbeitsbedingungen. Die Menschen haben keine ordentliche Sozialversicherung und meist kaum Möglichkeiten, ihre Rechte wahrzunehmen. Das berichten Insider, die bei „Einstellungsgesprächen“ von Andreas Mossyrsch mit versteckter Kamera aufgenommen wurden … „Was hier abläuft, ist organisiertes Verbrechen und Wirtschafts-Zuhälterei“, so Andreas Mossyrsch … n der Dokumentation „Die Spur des Geldes“ weist Camion Pro nach, dass viele osteuropäische Unternehmen im industriellen Stil Steuern und Sozialversicherungsbeiträge umgehen, Papiere fälschen oder die Lkw-Technik manipulieren. Die Nutznießer und Profiteure sind oft große deutsche Logistiker, die ihre Aufträge an Billigspediteure in Osteuropa abgeben und diese mit Dumpingpreisen abspeisen. Offenbar unterlassen es Regierungen in Europa, diesen Verhältnissen Einhalt zu gebieten. Osteuropäische Staaten profitieren wirtschaftlich davon.«

Die Profiteure sitzen nicht nur in Osteuropa, sondern auch bei und unter uns. Natürlich profitieren viele Unternehmen auch in Deutschland oder Frankreich von den Dumpingpreisen in der Logistik-Branche, wie sie auch generell aus dem massiven Kostendifferential, das man über die Entsendearbeitnehmer nutzen kann, Gewinn ziehen. Da ist es dann auch nur konsequent, dass seitens der Wirtschaftsverbände große Ablehnung artikuliert wurde gegenüber den schon als Kompromiss ausgestalteten Beschluss der Arbeit- und Sozialminister der EU-Staaten, die EU-Entsenderichtlinie an einigen Stellen etwas zu schärfen. Und irgendwie ist es dann auch „konsequent“, mit dem Speditionsgewerbe einen Kernbereich des Sozial- und Lohndumping mit vielen Überschneidungen zur Wirtschaftskriminalität gleich aus dem reformierten Entsenderecht auszuklammern und eine „eigenständige“ Regelung in den Raum zu stellen. Dann kann man an geeigneter Stelle intensiv intervenieren, damit da nicht etwa was rauskommt, das befürchten lässt, dass die Fahrer irgendwann einmal richtig ordentlich behandelt werden.

Foto: © Stefan Sell