Kommissionitis als Lösungshilfe und Obergrenzen nun auch im Arbeitsrecht. Was der Koalitionsvertrag zum Thema befristete Arbeitsverträge sagt

Am 7. Februar 2018 wurde der Entwurf eines Koalitionsvertrages für die im Geburtskanal steckende Große Koalition veröffentlicht – zeitgleich auch die vereinbarte Verteilung der Ministerien und Namen dazu, was „natürlich“ dazu führt, dass sich ganz viele auf dieses Thema gestürzt haben. Schulz will Gabriel aus dem Außenministerium räumen lassen, zugleich will er gemäß der immer noch üblichen Hinterzimmerabsprachen den Parteivorsitz der SPD an Frau Nahles weiterreichen (obgleich er erst vor kurzem als Vorsitzender wiedergewählt worden ist) und das Finanzministerium wird im Tausch mit dem Wirtschaftsministerium von der SPD gekapert mit Olaf Scholz aus Hamburg als neuem Bundesschatullenmeister. Da ist es nur verständlich, wenn die Medien sich auf diese Seite der Angelegenheit begeben, darüber kann man dann wortreich berichten.

Aber waren da nicht noch inhaltliche Fragen offen, die zu Verhandlungen „bis es quietscht“ (O-Ton Nahles) geführt haben, weil der SPD-Bundesparteitag die sozialdemokratischen Unterhändler mit bestimmten Aufträgen nach den Sondierungen zurückgeschickt haben? Was ist bei diesen Quietsch-Verhandlungen denn nun rausgekommen?

Es waren vor allem zwei vor allem politpsychologisch als Symbolthemen zu verstehende Themenfelder, zu denen irgendwas geliefert werden musst:

Zum einen die von der SPD gewünschte Angleichung der für gesetzlich und privat Versicherte unterschiedlichen Ärzte-Vergütungen, nachdem die „Bürgerversicherung“ an der Unionsmauer bereits in den Sondierungsverhandlungen abgeprallt ist (vgl. zu der Grundproblematik die Beiträge Die „Bürgerversicherung“ wurde in den klinischen Tod sondiert. Und nun ein neuer Anlauf über die unterschiedlichen Vergütungswelten der GKV und PKV? vom 27. Januar 2018 sowie Angleichung der Arzthonorare – „Bürgerversicherung“ durch die Hintertür? Die Krankenkassen halten davon gar nichts vom 30. Januar 2018). Das Ergebnis in diesem Bereich folgt bei einem eher zynischen Bewertungsansatz einem (nicht nur) in der Politik bekannten Ausweichmanöver: Wenn Du nicht weiter weißt, dann gründe einen Arbeitskreis. Wenn man positiver gestimmt ist, dann kann man das vor dem Hintergrund, das hier zwei in mehreren Dimensionen völlig unterschiedliche Vergütungssysteme miteinander fusioniert werden sollen, was nicht nur eine kognitiv schwer bis gar nicht lösbare Aufgabe ist, als Hilferuf an Experten verstehen, wie man ein politisches Ziel auch praktisch umsetzen kann. Aber das scheint hier eher eine naive Interpretation zu sein, denn man kann davon ausgehen, dass die Angleichung eben nicht ein gemeinsames Ziel von SPD und Union ist, sondern bei der Union das Bestreben dominiert, die Kuh vom Eis zu bekommen, ohne irgendwelche inhaltliche Zugeständnisse machen zu müssen. Man hat sich vor diesem Hintergrund auf die folgende Regelung verständigt:

»Sowohl die ambulante Honorarordnung in der Gesetzlichen Krankenversicherung (EBM), als auch die Gebührenordnung der Privaten Krankenversicherung (GOÄ) müssen reformiert werden. Deshalb wollen wir ein modernes Vergütungssystem schaffen, das den Versorgungsbedarf der Bevölkerung und den Stand des medizinischen Fortschritts abbildet. Dies bedarf einer sorgfältigen Vorbereitung. Die Bundesregierung wird dazu auf Vorschlag des Bundesgesundheitsministeriums eine wissenschaftliche Kommission einsetzen, die bis Ende 2019 unter Berücksichtigung aller hiermit zusammenhängenden medizinischen, rechtlichen und wirtschaftlichen Fragen Vorschläge vorlegt. Ob diese Vorschläge umgesetzt werden, wird danach entschieden.« (Koalitionsvertrag, 07.02.2018, S. 99).

Das ist eine doppelte Absicherung – zum einen auf der Zeitschiene, denn wenn die Kommission Ende 2019 Vorschläge vorlegt, dann müssen die natürlich in aller Tiefe und Ruhe diskutiert und politisch bewertet werden, so dass selbst bei Annahme einer wie auch immer ausgestalteten Angleichungsmöglichkeit die dann noch vorhandene Zeit der restlichen Legislaturperiode nicht mehr reichen wird, so dass man das „leider“ in die nächste Regierungszeit verschieben muss. Zum anderen hat man aber auch gleich jeden tatsächlichen Änderungen vorgebaut durch die Formulierung: „Ob diese Vorschläge umgesetzt werden, wird danach entschieden.“

Insofern muss man die nunmehr gefundene Kompromissregelung zur Ärzte-Honorierung abbuchen unter dem Stichwort Kommissionitis – die Abbildung verdeutlicht, dass bereits ohne das Honorarthema sechs teils schwergewichtige Kommissionen vereinbart worden sind, in die wichtige Themen outgesourct werden sollen. Nun kommt also die Nr. 7 hinzu. In diesem Fall hat man geliefert, in dem man Zeit gekauft hat, einer Entscheidung auszuweichen oder das Thema am ausgestreckten Arm verhungern zu lassen. Es geht, um nicht nicht missverstanden zu werden, nicht immer bei der Beauftragung von Kommissionen um solche „niederen“ Motive, denn „echte“, also nach Sachverstand zusammengesetzte Kommissionen können bei sehr komplexen und/oder fundamentalen Fragestellungen eine wertvolle Hilfe für die sein, die Entscheidungen treffen müssen. Man darf aber im hier relevanten Fall gehörig daran zweifeln, dass es um so einen Ansatz geht. Das Thema sollte abgeräumt werden, ohne der Sozialdemokratie offen sagen zu müssen, dass da mit der Union nichts gehen wird. „Verfahrenstechnische Neutralisierung“, so kann man das vielleicht zusammenfassen.

Und die befristeten Arbeitsverträge? Hier war die Ausgangslage so, dass der Auftrag an die SPD-Verhandler aus den eigenen Reihen lautete: Abschaffung der sachgrundlosen Befristung im Arbeitsrecht über den Koalitionsvertrag vereinbaren.

Nun kann man trefflich darüber streiten, ob dieses Ziel an sich überhaupt vernünftig war und ist. Das wurde hier schon in mehreren Beiträgen ausführlich erörtert. So am 11. Dezember 2017 unter der Überschrift Immer mehr befristet Beschäftigte? Kommt (nicht nur) darauf an, wie man zählt. Noch komplizierter wird es bei der Frage, ob und was man tun kann oder bereits am 15. Juni 2017: Nicht nur Gewerkschaften sind gegen sachgrundlos befristete Arbeitsverträge. Zugleich werden sie gerne in Anspruch genommen.

Aber man hat sich auf die sachgrundlos befristeten Arbeitsverträge eingeschossen und – das muss man der Vollständigkeit halber hier erwähnen – die SPD stand nicht alleine mit ihrer Forderung, sondern sie wurde dabei unterstützt vom Arbeitnehmerflügel der Union, der CDA. So konnte man dem Artikel CDU-Arbeitnehmer schwenken auf SPD-Kurs entnehmen, wo der Bundesvize der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA), Christian Bäumler, in den Zeugenstand gerufen wird: »Wie die Sozialdemokraten plädiert auch Bäumler für die Abschaffung der sachgrundlosen Befristung im Arbeitsrecht … Der CDA-Vize erinnerte daran, dass sich die CDU in ihrem Wahlprogramm gegen den Missbrauch von befristeten Arbeitsverträgen ausgesprochen habe. Wer keinen unbefristeten Arbeitsvertrag habe, könne kein Wohneigentum erwerben, nicht einmal ein Autokauf auf Kredit komme in Betracht, gab Bäumler zu bedenken. „In der Phase der Familiengründung brauchen junge Menschen Stabilität“, betonte er.«

Und angeblich hat man sich gerade in der Endphase der Koalitionsverhandlungen vor allem an der Befristungsproblematik verbissen. Nun aber liegt mit dem Koalitionsvertrag das Ergebnis dieser Auseinandersetzung vor – die hier relevanten Passagen dazu aus dem Koalitionsvertrag sind in der Abbildung am Anfang dieses Beitrags dokumentiert.

Die SPD hat sich mit ihrer Forderung nicht durchsetzen können – die sachgrundlose Befristung von Arbeitsverhältnissen bleibt als Instrument im Arbeitsrecht bestehen. Aber ihre Inanspruchnahmemöglichkeit wird zum einen begrenzt und zum anderen sieht die nun gefundene Regelung auch Eingriffe bei den Befristungen mit einem Sachgrund vor.

Für die sachgrundlos befristeten Arbeitsverhältnissen sind zwei Restriktionen vorgesehen:

  • Zum einen wird die maximal zulässige Befristungsdauer von 24 auf 18 Monate abgesenkt und zum anderen darf man dann innerhalb dieses Zeitraums nur noch einmal eine Verlängerung vornehmen statt einer bislang möglichen dreimaligen Verlängerung. 
  • Zum anderen wird eine Obergrenze eingeführt – für bestimmte Unternehmen, wobei das Fallbeil der Begrenzung fällt in Abhängigkeit von einem Schwellenwert, der an die Beschäftigtenzahl des Unternehmens gebunden wird. In Zukunft müssen wir bei Umsetzung der Vereinbarung unterscheiden zwischen Unternehmen bis und über 75 Beschäftigte. Unternehmen bis zu 75 Beschäftigte können weiter theoretisch so viele sachgrundlos befristet einstellen wie sie wollen, das aber wird den Unternehmen mit mehr als 75 Beschäftigten dann verwehrt. Für sie soll eine Obergrenze von maximal 2,5 Prozent der Beschäftigten gelten. Das löst sogleich spannende Rechenfragen aus: Bei einem Unternehmen mit 76 Beschäftigten liegt die Grenze von maximal 2,5 Prozent bei 1,9 Beschäftigten. Was heißt das jetzt praktisch? Eigentlich, wenn man das „maximal“ berücksichtigt, dürfte nur ein Mitarbeiter sachgrundlos befristet sein, weil 1,9 eben unter 2 liegt. Unabhängig von solchen Denksportaufgaben kann man natürlich die Frage aufwerfen, warum wird diese durchaus harte Grenze (vorher kann man so viel sachgrundlos befristen wie man will, darüber aber nur maximal 2, 5 Prozent) bei 75 Beschäftigten gezogen? Man sollte lieber nicht nach einem auch nur annähernd sachlogischen Grund fragen. Aber die Frage aufwerfen muss man dann schon vor dem Hintergrund dieser Zielbestimmung, die der Neuregelung vorangestellt wird: „Wir wollen den Missbrauch bei den Befristungen abschaffen“. Gut gebrüllt, aber ist es kein Missbrauch, wenn in Unternehmen mit beispielsweise 60 Beschäftigten jede Neueinstellung sachgrundlos befristet vorgenommen wird? Und was machen wir mit der Vorhersage, dass ein Teil der Arbeitgeber gerade angesichts der nun beschlossenen Restriktionen zu den üblichen Umgehungsstrategien greifen und stattdessen mit Sachgrund befristen? Das ist zwar anstrengender als die sachgrundlose Befristung (deshalb haben ja auch viele Unternehmen trotz des Vorliegens eines Sachgrundes zu der anderen Variante gegriffen), aber wenn es sein muss, dann weicht man eben in dieses Feld aus.

Und auch das immer wieder in der Öffentlichkeit thematisierte und skandalisierte Problem jahrelanger Kettenbefristungen wird von den Großkoalitionären adressiert. Dabei musste man erkennen, dass die von den Kritikern immer wieder gerne genannten Beispiele von Kettenbefristungen eben kein originäres Problem der sachgrundlosen Befristungen ist, denn die sind bislang auf 24 Monate gedeckelt, sondern sie sind ein Problem der Befristungen mit einem Sachgrund (vgl. dazu die Kriterien im § 14 TzBfG).
Also bekommen wir auch in diesem Bereich eine weitere Obergrenze, konkret eine von fünf Jahren. Denn in Zukunft sollen Befristungen dann unzulässig sein, wenn die Gesamtdauer der Arbeitsverhältnisse bei einem Arbeitgeber fünf oder mehr Jahre beträgt. Dann ist Schluss, selbst wenn der konkrete und im § 14 Abs. 1 TzBfG normierte zulässige Sachgrund (weiterhin) vorhanden wäre.

Das schafft sofort Anschlussprobleme, die einer Regelung bedürfen. So kann man dem Koalitionsvertrag, der (nicht nur) an dieser Stelle einer mehr als anspruchsvollen Bedienungsanleitung für das Abfassen von Referentenentwürfen im Gesetzgebungsverfahren gleicht, entnehmen, dass auf die Gesamtdauer von fünf Jahren auch vorherige Entleihungen des Arbeitnehmers in dem Unternehmen angerechnet werden müssen. Man könnte an dieser Stelle natürlich sogleich die grundsätzliche Anschlussfrage aufwerfen, warum man dann nicht die Leiharbeit insgesamt in Frage gestellt hat (wenn es um die Abschaffung von Missbrauch geht), aber auch das lassen wir hier.

Gleichzeitig fängt man sofort wieder an mit Ausnahmeregelungen von der neuen Obergrenze – so formuliert der Koalitionsvertrag, dass man sich einig sei, „dass eine Ausnahmeregelung für den Sachgrund nach § 14 Abs. 1 Nr. 4 Teilzeit- und Befristungsgesetz wegen der Eigenart des Arbeitsverhältnisses (Künstler, Fußballer) zu treffen ist“.

Das bedeutet: Auch in Zukunft will man solche Fälle nicht gesetzgeberisch ausschließen: »Der aus der Krimiserie „Der Alte“ bekannte Schauspieler Sanoussi-Bliss verkörperte in knapp 170 Folgen über rund 18 Jahre Oberkommissar Axel Richter. Die im ZDF ausgestrahlte Sendung wurde von einer Produktionsfirma im Auftrag des ZDF produziert, mit der Sanoussi-Bliss jeweils pro Folge gesonderte, sogenannte „Mitarbeiter-Verträge“ beziehungsweise „Schauspielverträge“ abschloss. Im September 2014 informierte der Redaktionsleiter des ZDF Sanoussi-Bliss mündlich, dass sein Engagement für die Krimiserie nach zwei noch ausstehenden Folgen (Nr. 391: „Blutige Spur“ und Nr. 392: „Alpenglühen“) enden werde.« Dagegen hat der Schauspieler geklagt – und vor kurzem letztinstanzlich vor dem Bundesarbeitsgericht verloren. Vgl. hierzu den Beitrag von Michael Fuhlrott: Kom­missar Richter muss gehen. Die beklagte Produktionsfirma bezog sich explizit auf eine Befristung aufgrund der Eigenart der Arbeitsleistung gem. § 14 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 TzBfG, die sei hier auch sachlich gerechtfertigt. Und um ganz sicher zu gehen hat man dann auch noch die grundgesetzlich geschützte Kunst- und Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 und Abs. 3 Grundgesetz (GG) ins Feld geführt. Das BAG hat dann im vergangenen Jahr die besondere Art der Arbeitsleistung, die nach § 14 Abs. 1 S. 2 Nr. 4 TzBfG zulässigerweise befristet erfolgen dürfe, auf der Grundlage des derzeit noch bestehenden Rechts bestätigt. Hinzu, so das BAG, komme sogar eine Befristung gem. § 14 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 TzBfG zusätzlich in Betracht, da der betriebliche Bedarf an den Leistungen des Klägers nur vorübergehend bestanden habe. Die beklagte Firma habe schließlich vom ZDF jeweils nur isoliert Aufträge für einzelne Folgen erhalten und nach Abproduktion einer Folge auf die Beauftragung mit der nächsten Folge warten müssen.

Und nicht nur Künstler haben sich eine Abfuhr beim Bundesarbeitsgericht geholt in Fragen befristeter Arbeitsverträge – auch die explizit im Koalitionsvertrag angesprochenen Fußballer. Vgl. hierzu aus dem Januar 2018 Torwart Heinz Müller verliert Prozess vor Bundesarbeitsgericht: »Fußballprofis verdienen oft Millionen und sind doch prekär beschäftigt, mit Fristverträgen. Der frühere Bundesligatorwart Heinz Müller hatte deshalb geklagt – ohne Erfolg.«

Fazit: Die SPD hat nicht das bekommen, was sie wollte – eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristung, auch nicht eine Rückkehr zum Grundgedanken dieses Instruments, das 1985 mit dem damaligen „Beschäftigungsförderungsgesetz“ als eine Möglichkeit, vorher Arbeitslose für 12 Monate „auszuprobieren“ um Einstellungshürden zu verringern, eingeführt worden ist, sich zwischenzeitlich aber auf alle Arbeitnehmer „verselbständigt“ hat.

Aber sie hat Korrekturen bekommen, die als eine graduelle Re-Regulierung gedeutet werden können, also eine zeitliche und für einen Teil der Unternehmen auch eine mengenmäßige Begrenzung der Inanspruchnahme der sachgrundlosen Befristungen sowie bei denen mit Sachgrund eine Obergrenze der Inanspruchnahme hinsichtlich der Gesamtdauer.

Das alles macht das sowieso schon komplexe Arbeitsrecht noch komplexer und wirft zwangsläufig zahlreiche Abgrenzungsfragen auf. Von Gerechtigkeitsfragen ganz zu schweigen. Aber das Signal sollte sein – wir tun was. Denn noch müssen die SPD-Mitglieder über den Koalitionsvertrag abstimmen und erst wenn diese Hürde genommen ist, kann regiert werden.

Die einen brauchen ein Symbol, die anderen kämpfen mit den realen Folgen und manche grübeln, wo man wie ansetzen könnte: Zur Diskussion über die sachgrundlos befristeten Arbeitsverträge

Die Koalitionsverhandlungen stehen nun an und die SPD-Verhandler brauchen mit Blick auf die Ergebnisse der Sondierung einige vorzeigbare „Opfer“ von der anderen Seite (wobei die keineswegs so geschlossen ist, wie es der Medienberichterstattung zufolge erscheint). Neben dem Feld der Gesundheitspolitik nach dem Wegwischen der Forderung nach einer „Bürgerversicherung“ und dem Familiennachzug in der Flüchtlingspolitik sollen die Emissäre der SPD auch die Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen im Arbeitsrecht durchsetzen.

An dieser Stelle kann man dann auch illustrieren, dass die Gegenseite keineswegs einer Meinung ist: CDU-Arbeitnehmer schwenken auf SPD-Kurs, berichtet beispielsweise das Handelsblatt: »Der Bundesvize der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA), Christian Bäumler, sieht in möglichen Verhandlungen über eine erneute Große Koalition noch Spielraum für Verbesserungen im Sinne der SPD. Wie die Sozialdemokraten plädiert auch Bäumler für die Abschaffung der sachgrundlosen Befristung im Arbeitsrecht … Der CDA-Vize erinnerte daran, dass sich die CDU in ihrem Wahlprogramm gegen den Missbrauch von befristeten Arbeitsverträgen ausgesprochen habe. Wer keinen unbefristeten Arbeitsvertrag habe, könne kein Wohneigentum erwerben, nicht einmal ein Autokauf auf Kredit komme in Betracht, gab Bäumler zu bedenken. „In der Phase der Familiengründung brauchen junge Menschen Stabilität“, betonte er.« Geht da noch was und wenn ja, ist es auch sinnvoll?

Immerhin etwa 2,8 Mio. Beschäftigte werden nach Daten des IAB befristet beschäftigt. Ihr Anteil an allen abhängig Beschäftigten liegt bei 8 Prozent – wobei sich das alles exakter anhört als es ist, denn die Antwort auf die Frage, wie viele denn nun befristet beschäftigt sind und wo, ist gar nicht so einfach zu geben. Das wurde hier schon in mehreren Beiträgen ausführlich erörtert. So am 11. Dezember 2017 unter der Überschrift Immer mehr befristet Beschäftigte? Kommt (nicht nur) darauf an, wie man zählt. Noch komplizierter wird es bei der Frage, ob und was man tun kann oder am 15. Juni 2017: Nicht nur Gewerkschaften sind gegen sachgrundlos befristete Arbeitsverträge. Zugleich werden sie gerne in Anspruch genommen.

Zwar zeigt sich seit 2011 ein leichter Rückgang des Anteils befristeter Beschäftigung an den abhängig Beschäftigten insgesamt, von einem signifikanten Rückgang kann man aber auch nicht sprechen, zumal die Zahl befristeter Verträge leicht zugenommen hat, was mit dem allgemeinen Anstieg der Beschäftigtenzahlen korrespondiert.
Und so richtig deutlich wird die Bedeutung des Instrumentariums der Befristungen auf dem Arbeitsmarkt, wenn man sich verdeutlicht, dass beispielsweise im ersten Halbjahr 2015 von allen Einstellungen 42 Prozent auf Basis eines befristeten Arbeitsvertrags erfolgten. Wobei man hier unterscheiden muss zwischen Befristungen mit einem gesetzlich zulässigen Sachgrund (beispielsweise einer Elternzeitvertretung) und den derzeit so im Mittelpunkt stehenden sachgrundlosen Befristungen.

Bei diesen darf der Arbeitsvertrag für maximal zwei Jahre befristet werden. In diesem Zeitraum kann der Arbeitgeber den befristeten Vertrag drei Mal verlängern. Es gibt allerdings Ausnahmen: Ein Existenzgründer kann Jobs bis zu vier Jahre befristen. Neue Verträge für Arbeitnehmer, die älter als 52 Jahre sind, dürfen sogar bis zu fünf Jahren befristet werden. Man kann erkennen, dass die Arbeitgeber hier über eine ziemlich ausgeprägte Flexibilität verfügen können. Und man sollte an dieser Stelle einfügen, wann das alles losgegangen ist – im Jahr 1985, mit dem Beschäftigungsförderungesetz des damaligen Bundesarbeitsministers Norbert Blüm (CDU). Bis dahin waren Befristungen, die über die Probezeit hinausgingen, nur zulässig, wenn ein besonderer sachlicher Grund vorlag. Allerdings galt die damals eingeführte sachgrundlose Befristungsoption von bis zu einem Jahr nur für Arbeitslose, man wollte dadurch deren (Wieder-)Einstiegsmöglichkeiten in eine neue Beschäftigung erhöhen. Später wurde das dann auf alle Arbeitnehmer ausgeweitet.

Man sollte sich nichts vormachen: Für die vielen einzelnen Betroffenen ist ein befristeter Arbeitsvertrag oftmals mit erheblichen Belastungen verbunden: So werden sachgrundlose Befristungen in der Privatwirtschaft vor allem als verlängerte Probezeit benutzt, manche werden sagen: missbraucht, denn man verlängert damit die gesetzlich ermöglichte Probezeit von sechs Monaten erheblich. Die mit Befristungen einhergehende Planungsunsicherheit kann sich negativ auf Familiengründung und Gesundheit auswirken, dafür gibt es in der Forschung auch empirische Belege. Manche Arbeitgeber nutzen Befristungen, um den allgemeinen Kündigungsschutz zu umgehen und besonders problematisch aus Arbeitnehmersicht ist sicher der Aspekt, dass sie mit der Befristung über ein Druckmittel gegenüber den Beschäftigten verfügen, vor allem, wenn sie eine spätere Übernahme in Aussicht stellen, selbst wenn sie wissen, dass die eher unwahrscheinlich ist.

Auf der anderen Seite kann man durchaus Argumente ins Feld führen, dass Befristungsmöglichkeiten die Einstiegsoptionen in eine Beschäftigung im Kontext des bestehenden arbeitsrechtlichen Systems erleichtern können. Und nicht wenige anfängliche Befristungen – vor allem in der Privatwirtschaft – münden dann auch in eine unbefristete Anstellung. An dieser Stelle muss auch dem kritischen Einwand Rechnung getragen werden, dass wir es nicht mit einem Nullsummenspiel dergestalt zu tun haben, dass eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen vollständig zu unbefristeten Einstellungen führen würde. Man muss, ob einem das gefällt oder nicht, immer an Ausweich- und Umgehungsstrategien der Arbeitgeber denken.

Gerade im sicherheitsorientierten Deutschland entfalten Befristungen bei den Betroffenen, aber auch bei den anderen Beobachtern oftmals eine negativ besetzte Wahrnehmungsspirale. Dabei wird zuweilen aus den Augen verloren, dass eine unbefristete Beschäftigung eben nicht automatisch eine lebenslange Beschäftigung bedeutet, man schaue sich nur die Bewegungen aus unbefristet geschlossenen Arbeitsverträgen in Arbeitslosigkeit oder auch in andere Beschäftigungen an. Und die oftmals zitierten und skandalösen Kettenbefristungen über mehrere Jahre hinweg – die wären durch eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert, denn die sind mit den im Regelfall auf zwei Jahre begrenzten sachgrundlosen Befristungen gar nicht möglich. Die über viele Jahre laufenden Befristungsketten werden entweder über aneinandergereihte Befristungen mit Sachgrund oder über das Wissenschaftszeitvertragsgesetz realisiert – die wären aber von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht betroffen und der Befristungswahnsinn gerade im öffentlichen Dienst könnte ohne Einschränkungen weitergehen. Apropos öffentlicher Dienst: Nicht allein an den Hochschulen hangeln sich inzwischen mehr als 90 Prozent der wissenschaftlichen Nachwuchskräfte von einem Zeitvertrag zum nächsten.  Ihnen wird maximale Flexibilität abverlangt bei maximaler Unsicherheit und einem sehr überschaubaren Verdienst.

Aber man muss hier ehrlich bleiben: Auf der einen Seite haben wir hier die sichersten und – nicht nur bei Beamten – mit Unkündbarkeit ausgestattete Arbeitsplätze, auf der anderen Seite reagiert das System darauf spiegelbildlich mit der Schaffung einer hochgradig flexibilisierten Schicht an Beschäftigten, wo im starken Maße mit Befristungen gearbeitet wird (und aus Systemsicht gearbeitet werden muss) und in denen der Unsicherheitsfaktor kombiniert wird mit ausgeprägter Perspektivlosigkeit, was Anschlussoptionen angeht. Aus der Sicht der betroffenen Verwaltungen ist das aber irgendwie auch zwingend, denn eine grundsätzlich denkbare unbefristete Einstellung ist deshalb ein „Risiko“, weil der Arbeitgeber den Beschäftigten nicht wieder entlassen kann, wenn beispielsweise keine Mittel mehr zur Verfügung stehen für den besonderen Bereich, in dem die Stelle geschaffen wurde. Im Befristungsrecht gibt es für die öffentlichen Arbeitgeber als einen zulässigen Sachgrund die „Befristung wegen befristeter Haushaltsmittel“. Das wäre von einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gar nicht tangiert.

Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, dass der Direktor des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit einen solchen Beitrag veröffentlicht: Warum es nichts bringt, grundlos befristete Verträge zu verbieten. Da ist der Titel schon Programm. Er referiert in Kurzform die gängigen Bedenken gegen eine gesetzgeberische Intervention im Sinne einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristungsmöglichkeit. Dann aber fährt er fort:

»Sollte also alles so bleiben, wie es ist? Nein. Denn die Kritiker der derzeitigen Befristungspraxis haben ja ernst zu nehmende Argumente. Befristungen bedeuten in vielen Fällen Unsicherheit und Härte für die betroffenen Arbeitnehmer. Das sollte soweit möglich vermieden werden – mit wirksamen Anreizen.«

Der Mann ist Volkswirt und man kann sich denken, dass er auf der Suche nach Anreizen ist, die dem Denken der Ökonomen mehr entsprechen. Und man liegt genau richtig, wenn man an dieser Stelle den Blick auf die monetäre Dimension erwartet. Und er ist fündig geworden bei seiner Suche:

»Die Ökonomen Christian Hohendanner und Karl Heinz Hausner schlagen vor, die Arbeitgeber für Beschäftigte mit befristeten Verträgen höhere Beiträge zur Arbeitslosenversicherung zahlen zu lassen. Dafür könnten die Beiträge für unbefristet Beschäftigte sinken. Überzeugend wäre auch folgende Variante: Die Arbeitgeber sollten bei sachgrundlosen Befristungen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung allein tragen.«

Offensichtlich bezieht er sich dabei auf diesen Beitrag: Karl Heinz Hausner und Christian Hohendanner (2017): Der Flexibilitätsbeitrag in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 6/2017: »Um die Befristung von Arbeitsverträgen einzudämmen, ließen sich flexible Arbeitgeberbeiträge in der Arbeitslosenversicherung einführen. Der Beitragssatz für befristet Beschäftigte würde steigen und im Gegenzug für die Unbefristeten leicht fallen. Vier Varianten werden berechnet: beitragsaufkommensneutral, generelle Beitragssenkung und zwei Varianten ausschließlich für sachgrundlos befristet Beschäftigte. Ein solches Vorgehen berücksichtigt das höhere Risiko zukünftiger Arbeitslosigkeit bei befristet Beschäftigten besser als bisher und schafft monetäre Anreize für die Arbeitgeber, Arbeitnehmer vermehrt unbefristet einzustellen«, so heißt es in ihrer Zusammenfassung.

Offensichtlich rekurrieren die beiden hier auf das „experience Rating“-Modell, das man aus der Arbeitslosenversicherung in den USA kennt. Dort gibt es gestaffelte Versicherungsprämien, die abhängig gemacht werden vom konkreten Volumen der Entlassungen seitens der Arbeitgeber. Die Beitragssätze zur Arbeitslosenversicherung schwanken dort je nach Bundesstaat und Branche zwischen 0,8 Prozent und 10 Prozent. Anders ausgedrückt: Wenn ein Unternehmen oft und viele Arbeitnehmer entlässt, dann muss es deutlich höhere Beiträge bezahlen als andere Unternehmen, die sich anders verhalten. Die Entlasswahrscheinlichkeit wird also hier die entscheidende Determinante für die Beitragsbemessung, während das in der deutschen Arbeitslosenversicherung die Lohnsumme (bis zur Beitragsbemessungsgrenze) ist, die mit einem einheitlichen Beitragssatz belastet wird, ohne dass differenziert wird, ob die Unternehmen oder die Branche viel oder wenig entlassen und damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in Anspruch nehmen.

Übrigens ist eine solche Staffelung der Beiträge nach dem Beitrag zu Schadensfällen der deutschen Sozialversicherung nicht völlig fremd – man nehme nur die oftmals übersehene Gesetzliche Unfallversicherung, die übrigens ausschließlich über Arbeitgeberbeiträge finanziert wird: Wie bei den anderen Sozialversicherungen ist die Beitragshöhe auch bei der gesetzlichen Unfallversicherung von der Lohnsumme der Beschäftigten (Löhne und Gehälter) und den Ausgaben der gesetzlichen Unfallversicherung abhängig. Zusätzlich spielt auch das Unfallrisiko im jeweiligen Gewerbe eine Rolle – ausgedrückt durch die Gefahrklasse. So ist natürlich ein Büroarbeitsplatz weniger risikoträchtig als die Arbeit auf einer Baustelle. Insofern müssen die Unternehmen der Baubranche auch höhere Beiträge leisten.

Würde man ein „experience rating“-Modell in der deutschen Arbeitslosenversicherung einführen, dann hätte das enorme Auswirkungen in der konkreten Beitragslandschaft. Man kann sich das an einem plastischen Beispiel verdeutlichen: Heutzutage zahlen Banken und der öffentliche Dienst für seine Angestellten die gleichen relativen Beiträge an die Bundesagentur für Arbeit wie Unternehmen der Leiharbeitsbranche oder aus der Gastronomie. Bei den letztgenannten sind aber die Entlassungen weitaus häufiger als bei den erstgenannten Branchen.

Wer das genauer wissen möchte, der möge sich diese Studie anschauen: Gesine Stephan (2016): Beschäftigung vor und nach dem Arbeitslosengeldbezug: Die Hälfte der Zugänge und Abgänge entfällt auf acht Branchen. IAB-Kurzbericht Nr. 25/2016, Nürnberg: »Im Jahr 2013 kam die Hälfte aller untersuchten Zugänge (aus Beschäftigung) in den Bezug von Arbeitslosengeld I aus acht Branchen. Diese acht Wirtschaftsabteilungen beschäftigten zusammen knapp ein Drittel aller Arbeitnehmer. Die untersuchten Arbeitslosengeld-I-Bezieher arbeiteten zuvor zu gut drei Vierteln in Vollzeit … Unter allen Vollzeitbeschäftigten lag der Anteil der Geringverdiener im Jahr 2013 mit 20 Prozent deutlich niedriger. Jede fünfte Person, die Arbeitslosengeld I bezog und innerhalb eines Jahres einen neuen Job aufnahm, kehrte zu dem vorherigen Arbeitgeber zurück. Überproportional oft geschah dies in der Branche Vorbereitende Baustellenarbeiten, Bauinstallation, sonstiges Ausbaugewerbe sowie in der Gastronomie.«

Wie unter einem Brennglas kann man an den wenigen Zahlen erkennen, welche enormen Umverteilungen es innerhalb bzw. durch die Arbeitslosenversicherung gibt. Eine des Entlassverhalten berücksichtigende Beitragsbemessung würde zu erheblichen Verschiebungen führen – zu massiven Entlastungen für die einen und entsprechenden Belastungen der anderen Unternehmen. Diese Aspekte und die möglichen Folgen wurden in der Vergangenheit immer mal wieder diskutiert, vor allem finden 1990er und Anfang der 2000er Jahre, vgl. dazu nur als ein Beispiel den Beitrag von Joachim Geoosko, Georg Hirte und Reinhard Weber: Quersubventionierung in der Arbeitslosenversicherung, in: Wirtschaftsdienst, Heft 1/1999. Aber den eher akademischen Diskurs hat das „experience rating“ nie verlassen – auch nicht in anderen europäischen Ländern (vgl. dazu nur als ein Beispiel aus dem Jahr 2010 bei der Debatte über eine Reform der Arbeitslosenversicherung in der Schweiz den Beitrag Kostspielige Umverteilung in der Arbeitslosenversicherung von George Sheldon, der für ein solches Modell geworben hat). Ob bewusst oder unbewusst sicher auch wegen den Folgen für ein solidarisch angelegtes Umverteilungssystem wie der Arbeitslosenversicherung. Man bedenke die vielen offenen Anschlussfragen, die sich hier ergeben würden: Beispielsweise die Frage nach den teilweise erheblichen regionalen Umverteilungseffekten der bestehenden Arbeitslosenversicherung (eine Debatte, die sich daran aufgehängt hat, kennen die älteren Semester unter dem Stichwort der „Regionalisierung der Sozialversicherung“). Auch sollte man immer bedenken, ob die – möglichen? – Vorteile einer solchen Systemumstellung die damit verbundenen Kosten bei der bürokratischen Abwicklung des Ansatzes wirklich übersteigen würden.

Davon abgesehen hat Joachim Möller den Hinweis auf den Ansatz eines „Flexibilitätsbeitrags in der Arbeitslosenversicherung“ sogleich und nicht wirklich konsequent begrenzt auf den Aspekt der Zahl der sachgrundlos befristet Beschäftigten, für die dann die Arbeitgeber etwas höhere Beiträge leisten müssten. Nun sind für die Arbeitgeber immer am Ende die Arbeitskosten insgesamt relevant und in deren Kontext spielen die Beiträge zur Arbeitslosenversicherung eine nun wirklich überschaubare Rolle. Natürlich würden sich die Unternehmen ärgern, wenn sie etwas mehr bezahlen müssten, aber ob das wirklich zu einer deutlichen Begrenzung der sachgrundlosen Befristungen führen würde, beispielsweise bei den Berufsanfängern, die man in einer verlängerten Probeschleife halten möchte? Man darf erhebliche Zweifel haben.

Zugleich öffnet man damit wie angedeutet eine Diskussionslandschaft über strukturelle Fragen der Sozialversicherung, die sich im Nachhinein als fatal erweisen könnten. Man muss an dieser Stelle auf ein anderes Ergebnis aus den Sondierungsgesprächen verweisen, dass ebenfalls sicher gut gemeint daherkommt, sich aber aus systematischer Sicht als hochproblematisch erweisen könnte. Im Ergebnispapier der Sondierer findet man diesen Passus: »Wir wollen die schrittweise Einführung von kostendeckenden Beiträgen zur Gesetzlichen Krankenversicherung aus Steuermitteln für die Bezieher von ALG II.« Schon ein langem wird beklagt, dass der pauschalierte Betrag, der für Hartz IV-Bezieher an die GKV überwiesen wird, zu niedrig dimensioniert sei. Der würde nicht die Kosten decken. Nun muss man aber berücksichtigen, dass eine Kostendeckungsrechnung für einzelne Teilgruppen unter den Versicherten bislang gerade nicht in der GKV vorgenommen wurde und wird. Wenn man bei den Hartz IV-Beziehern nun anfängt, warum dann nicht auch über die Deckungsbeiträge der Raucher, der gelenk- und sonstiges verschleißenden Extremsportler oder angesichts der ungleichen Kostenverteilung über Männer und Frauen sprechen? Wo fängt das an und wo soll das aufhören?

Wenn das nicht wirklich überzeugend ist, dann bleibt die Frage einer möglichen Abschaffung der Möglichkeit einer sachgrundlosen Befristung eben am Ende „nur“ eine primär politische (bzw. eine politpsychologische) Frage. Weil man signalisieren will, wir tun was. Wenn man aber nicht gleichzeitig erhebliche Veränderungen bei den gesetzlich weiter zulässigen Befristungen mit Sachgrund vornimmt, dann wird es erwartbar zahlreiche Ausweichreaktionen eines Teils der Arbeitgeber geben, die man in Rechnung stellen muss. Und natürlich hängen die meist isoliert diskutierten Dinge zusammen, gerade in der Sozialpolitik: Sollte es beispielsweise wirklich ein großzügig ausgestaltetes – und nicht wie derzeit von den Sondierern angedacht ein sehr restriktiv konfiguriertes – Rückkehrrecht für diejenigen Arbeitnehmer geben, die befristet von Vollzeit auf Teilzeit reduzieren, dann müsste es einen starken Anstieg der befristeten Arbeitsverträge (hier mit Sachgrund) geben müssen für die Zeit der Reduktion der Arbeitszeit durch die bisherigen und weiterhin an Bord bleibenden Insider. Worüber sich dann auch wieder viele aufregen werden. Man kann das machen, aber man sollte den Menschen nicht wirklich versprechen, dass dann wirklich etwas substanziell besser werden würde. Für den einen oder anderen möglicherweise und sogar sicher, aber nicht im Gesamtsystem.

Immer mehr befristet Beschäftigte? Kommt (nicht nur) darauf an, wie man zählt. Noch komplizierter wird es bei der Frage, ob und was man tun kann

Es ist ja noch gar nicht so lange her, da wurde über befristet Beschäftigte diskutiert – der Kanzlerkandidat der SPD, Martin Schulz, hatte das Thema im Wahlkampf platziert und eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen gefordert.

Nun wird das Thema erneut an die Oberfläche der medialen Aufmerksamkeit gespült. Dies auch deshalb, weil einige Überschriften eine scheinbar unaufhaltsame Verschlechterung der Lage anzeigen: Befristete Jobs sind in 20 Jahren um eine Million gestiegen, so eine der Schlagzeilen von heute.

»Die Zahl der befristet Beschäftigten in Deutschland hat innerhalb der vergangenen 20 Jahre um mehr als eine Million auf rund 2,8 Millionen im vergangenen Jahr zugenommen. Das geht aus einer Antwort des Statistischen Bundesamtes auf eine Anfrage der LINKEN im Bundestag hervor … Der Anteil der befristet Beschäftigten an allen abhängig Beschäftigten stieg seit 1996 von 6,4 auf 8,5 Prozent.«

Und sofort ging die bekannte Debatte los: Die LINKE-Politikerin Sabine Zimmermann, die die Anfrage gestellt hatte, forderte einen Stopp des „Befristungsirrsinns“. Zimmermann forderte: »Eine neue Bundesregierung muss endlich das Befristungsproblem angehen und die sachgrundlose Befristung abschaffen.« Auch andere Befristungen dürfe es nur ausnahmsweise geben. Dass die Arbeitgeberseite ganz und gar nicht damit einverstanden ist, muss nicht wirklich weiter ausgeführt werden.

Wie immer lohnt es sich, genauer hinzuschauen. Das wurde in diesem Blog bereits Anfang des Jahres getan – dazu der ausführliche Beitrag Die befristeten Arbeitsverträge zwischen Schreckensszenario, systemischer Notwendigkeit und Instrumentalisierung im Kontext einer verunsicherten Gesellschaft vom 23. Februar 2017.

Und zu einem genaueren Blick gehört nicht nur die wichtige Unterscheidung, ob es sich um sachgrundlose Befristungen oder um solche mit einem gesetzlich zulässigen Sachgrund handelt, sondern auch eine gewisse Vorsicht bei den Zahlen an sich, denkt doch der normale Mensch, dass es eine simple Antwort auf die Frage gibt, wie viele Menschen denn nun befristet beschäftigt sind. Man kann das an den beiden Abbildungen am Anfang dieses Beitrags verdeutlichen. Dort wurden für die Gruppe der „befristet Beschäftigten“ und ihres Anteils an den „abhängig Beschäftigten“ die Zahlen des Statistischen Bundesamtes verwendet, die sich auf die sogenannten „Kernerwerbstätigen“ im Rahmen der Berichterstattung über „atypische Beschäftigung“ beziehen. Darunter verstehen die Bundesstatistiker nur Erwerbstätige im Alter von 15 bis 64 Jahren, sie sich nicht in Bildung, Ausbildung oder einem Wehr-/Zivil- sowie Freiwilligendienst befinden, was man inhaltlich auch gut vertreten kann.

Übrigens sind die Folgen für die Zahlenergebnisse nicht trivial. Man kann das verdeutlichen an der Zahl und dem Anteil der 25-34-Jährigen, die sich in befristeten Beschäftigungsverhältnissen befinden. Diese Gruppe spielt auch in der aktuellen Berichterstattung eine große Rolle. So berichtet der bereits zitierte Artikel Befristete Jobs sind in 20 Jahren um eine Million gestiegen: »Besonders oft sind 25- bis 34-Jährige befristet beschäftigt. Hier stieg der Anteil von 9,6 Prozent vor 20 Jahren über 16,6 Prozent 2006 bis 18,1 Prozent im vergangenen Jahr.« Am Anfang meines Blog-Beitrags aus dem Februar 2017 findet man eine Abbildung, in dem ebenfalls für diese Gruppe und für das Jahr 2015 ein Anteilswert von 17,9 Prozent ausgewiesen wird – mit dem Hinweis „Anteil der abhängig Beschäftigten mit einem befristeten Arbeitsvertrag“. Was man aber wissen muss: Eigentlich waren es „nur“ etwa 13 Prozent in der betreffenden Altersgruppe. Wie das? Das Statistische Bundesamt veröffentlicht – leider etwas irreführend – zwei unterschiedliche Statistiken: Die 18 Prozent-Befristungsquote bei jungen Menschen basiert auf der Berichterstattung zur „Qualität der Arbeit“. Bei dieser Befristungsstatistik werden dort alle abhängig Beschäftigten ohne weitere Einschränkungen betrachtet, also auch Auszubildende. Sinnvoller aber ist es, sich auf die Befristungsstatistik zu den Kernerwerbstätigen zu beziehen: Dazu zählen wie auch in den Abbildungen hier ausgewiesen alle Erwerbstätige ohne Selbstständige und mithelfende Familienangehörige im Alter von 15 bis 64 Jahren, nicht in Bildung oder Ausbildung oder einem Freiwilligendienst. Auf Basis dieser Statistik kommt man dann auf etwa 13 Prozent für die Altersgruppe der 25 bis 34-Jährigen.

Schaut man sich die Daten auf dieser Basis genauer an, dann relativieren sich die Aussagen hinsichtlich „immer mehr befristet Beschäftigte“. Es sei an dieser Stelle ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das nicht bedeuten soll, die für den einzelnen Betroffenen mit einer oder mehreren Befristungen einhergehende teilweise enorme Belastung der Lebenslage in Abrede zu stellen. Gerade im Bereich Wissenschaft und Hochschulen müsste man mit Blindheit geschlagen sein, wenn man nicht die teilweise wirklich unseligen Befristungsbiografien derjenigen, die es (noch) nicht in den sehr sicheren Kernbereich dauerhafter öffentlicher Beschäftigungsverhältnisse geschafft haben und von denen es viele auch nicht schaffen werden angesichts des Mangels an festen Planstellen, als echtes Problem wahrzunehmen.

Aber gerade der Hinweis auf den absoluten Befristungsspitzenreiter, also Wissenschaft und Hochschulen, verweist zugleich darauf, dass man genauer hinschauen und auch differenzieren muss zwischen dem öffentlichen Dienst und der Privatwirtschaft. Was dann auch Folgen hat für die Frage, ob und was man denn tun kann.

Der IAB-Wissenschaftler Christian Hohendanner wurde Anfang dieses Jahres mit der Aussage zitiert:  »2015 wurden nach Angaben des IAB bereits 40 Prozent der befristet Eingestellten unbefristet übernommen. 2009 konnten sich nur 30 Prozent darüber freuen.« Und auch hier lohnt ein genaueres Hinschauen: Die Übernahmequote befristet Beschäftigter fiel im öffentlichen Dienst (ohne Wissenschaft) im ersten Halbjahr 2014 mit 32 Prozent um 10 Prozentpunkte niedriger aus als im privaten Sektor. In der Wissenschaft lag die Übernahmequote bei nur 9 Prozent, so das IAB.

Und auch die Unterscheidung zwischen sachgrundloser Befristung und solcher mit Sachgrund ist höchst relevant für alle, die sich mit der Frage beschäftigen, ob und was man denn tun kann – hier angereichert um den Blick darauf, was passieren könnte auf den Arbeitsmärkten, wenn man das tut, was derzeit immer wieder gefordert wird (auch wenn einem das nicht gefallen sollte, was aber kein Kriterium für die wissenschaftlichen Analyse sein kann).

Zuerst ein Blick auf die (unterschiedlichen) Motive für Befristungen: Als wichtigste Befristungsmotive nennen öffentliche Arbeitgeber Vertretungen und fehlende Planstellen. Für die Privatwirtschaft ist die Erprobung neuer Mitarbeiter der wichtigste Befristungsgrund. Und: Öffentliche Arbeitgeber nutzen befristete Arbeitsverträge als zentrales Instrument der Personalanpassung. Letztendlich werden wir hier Zeugen einer massiven Polarisierung der Beschäftigungsstrukturen innerhalb des öffentlichen Dienstes. Auf der einen Seite haben wir hier die sichersten und – nicht nur bei Beamten, auch bei den unbefristet beschäftigten Angestellten – mit Unkündbarkeit ausgestattete Arbeitsplätze, auf der anderen Seite reagiert das System darauf spiegelbildlich mit der Schaffung einer hochgradig flexibilisierten Schicht an Beschäftigten, wo im starken Maße mit Befristungen gearbeitet wird (und aus Systemsicht gearbeitet werden muss) und in denen der Unsicherheitsfaktor kombiniert wird mit ausgeprägter Perspektivlosigkeit, was Anschlussoptionen angeht.

Und bei der ganzen Diskussion sollte nicht vergessen werden, dass Zahlen und Quoten immer eine Querschnittsaufnahme darstellen. Personen ohne Berufsausbildung und Universitätsabsolventen sind gleichermaßen häufiger befristet beschäftigt sind als Absolventen einer dualen Berufsausbildung oder mit Fachhochschulabschluss. Allerdings führen die Berufswege beider Gruppen später oft in unterschiedliche Richtungen: Uni-Absolventen wechseln im Zeitverlauf häufiger in feste Anstellungen, für gering Qualifizierte stellt der befristete Job oft eine Sackgasse dar.
2013 kam eine Studie von Marie-Christine Fregin auf der Basis von SOEP-Daten zu diesem Befund: »Für einen großen Teil der jungen Erwerbstätigen öffnen sich nach einer gewissen Wartezeit die Türen zur normalen Arbeitswelt … durchaus. Obwohl die reformbedingte Heterogenisierung der Erwerbsformen ihre Schatten vor allem auf junge Erwerbstätige wirft, schafft früher oder später ein großer Teil der Arbeitsmarkteinsteiger/innen trotzdem den Sprung in Erwerbssicherheit.«

Aber wie sieht es aus mit den beliebten Forderungen, den angeblichen „Befristungswahn“ zu bekämpfen? Nehmen wir als Beispiel die Forderung, die sachgrundlosen Befristungen abzuschaffen. Schaut man in die zurückliegenden Jahre, dann kann man den absoluten Zahlen durchaus einen Handlungsbedarf entnehmen: Die Anzahl sachgrundloser Befristungen hat sich zwischen den Jahren 2001 und 2013 von etwa 550.000 auf 1,3 Millionen erhöht. Damit hat sich der Anteil sachgrundloser Befristungen an allen im IAB-Betriebspanel erfassten Befristungen von 32 auf 48 Prozent erhöht, berichtet beispielsweise das IAB.

Jetzt muss man einmal um die Ecke denken. Nach den Erkenntnissen des IAB stellt sich die Situation so dar: Sachgrundlose Befristungen werden verstärkt im Groß- und Einzelhandel oder im Verarbeitenden Gewerbe genutzt, während sie in den öffentlichen und sozialen Dienstleistungen eine untergeordnete Rolle spielen. Tendenziell zeigt sich, dass sachgrundlose Befristungen in Branchen mit einem hohen Befristungsanteil eher unterproportional genutzt werden. Anders formuliert: Eine Abschaffung der sachgrundlosen Befristungen von Arbeitsverträgen würde an dem besonders befristungsintensiven öffentlichen Dienst ziemlich vorbeigehen.
Und was würde in den Unternehmen der Privatwirtschaft passieren? Die Apologeten einer Abschaffung machen sicher die Rechnung auf, dass dann die Unternehmen eben die Leute alle unbefristet einstellen werden. Das wäre schön. Aber das IAB ist skeptisch und hat bereits 2014 im Kontext einer parlamentarischen Anhörung zu Protokoll gegeben:

»Aus Sicht des IAB ist fraglich, ob die Abschaffung sachgrundloser Befristungen ein adäquates Instrument zur Herstellung von mehr Beschäftigungssicherheit ist. Zum einen verfügen Betriebe über alternative Möglichkeiten der Flexibilisierung: Sie könnten verstärkt auf Befristungen mit Sachgrund und alternative Beschäftigungsformen wie Leiharbeit oder freie Mitarbeit ausweichen. Zum anderen bestünde bei einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristung das Risiko, dass sich Arbeitgeber bei Einstellungen zurückhalten und ihr Flexibilitätsspielraum eingeschränkt wird.

Es ist daher wenig wahrscheinlich, dass ein Wegfall sachgrundloser Befristungen zu einer deutlichen Zunahme unbefristeter Einstellungen führt. Schließlich liefern empirische Analysen Hinweise dafür, dass insbesondere sachgrundlose Befristungen häufig als verlängerte Probezeit genutzt werden und als Sprungbrett in unbefristete Beschäftigung fungieren.« (Christian Hohendanner: Befristete Beschäftigung. Mögliche Auswirkungen der Abschaffung sachgrundloser Befristungen. IAB-Stellungnahme, 01/2014, Nürnberg 2014, S. 4)

Und ein zweites, höchst aktuelles Beispiel sei hier zitiert: Gerade aus den Reihen der SPD wird gefordert, ein Rückkehrrecht in Vollzeit für diejenigen zu verankern, die für eine Zeit lang aus welchen Gründen auch immer ihre Arbeitszeit auf Teilzeit reduzieren. Man versetze sich hier mal in die Rolle des Arbeitgebers, vor allem in kleineren und mittleren Unternehmen. Wie soll und wird dort der – vorübergehende – Personalbedarf gedeckt? Man wird befristet einstellen – und in diesem Fall als Befristung mit Sachgrund ist das auch nach einer Abschaffung der sachgrundlosen Befristung problemlos möglich. Man würde sich also eine deutliche Verbesserung der Flexibilität für die Insider mit einem Anstieg der Befristungen und damit der Unsicherheit für andere erkaufen (müssen).

Relativ plausibel – wenn auch unbefriedigend, weil nicht alle Beschäftigtengruppen betreffend – wird sich die bereits erkennbare Stagnation und teilweise die rückläufigen Werte bei den Befristungen in den kommenden Jahren aufgrund der bereits heute erkennbaren Verschiebung der Angebots-Nachfrage-Relationen zugunsten der Arbeitnehmer auf vielen Arbeitsmärkten fortsetzen und damit den Problemdruck in diesem Bereich reduzieren. Ein Grund zur Skandalisierung gibt es hinsichtlich der Befristungen – wohlgemerkt: auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene – derzeit wirklich nicht. Auch, wenn man sich eine andere, schönere Welt sehr gut vorstellen kann.

Wie viele sind es denn nun? „Nur“ 21 oder doch 40 Prozent? Die „atypische Beschäftigung“ im Spiegel der Arbeitsmarktstatistik

Die Diskussionen über die Entwicklung des Arbeitsmarktes sind oftmals mit zwei Problemen behaftet: Zum einen neigen viele Beteiligte zu einseitigen Pauschalierungen über „den“ Arbeitsmarkt (die einen schwärmen dann vom deutschen „Jobwunder“ und verbreiten die „alles ist gut und wird immer besser“-Message, die anderen hingegen sehen überall die Ausbreitung von Leiharbeit, Niedriglöhnen und schlechter Arbeit). Das ist gerade mit Blick auf den hyperkomplexen Raum, in dem die vielen unterschiedlichen Arbeitsmärkte eingebettet sind, mehr als reduktionistisch. Auch wenn es schwer fällt – man muss schon genauer hinschauen und man muss akzeptieren, dass die Gleichzeitigkeit von widersprüchlichen Entwicklungslinien je nach Verhasstheit der konkreten Arbeitsmärkte ein Wesensmerkmal moderner Gesellschaften darstellt. Zum anderen aber werden die Debatten auch dadurch belastet, dass man zu sehr beobachtete Entwicklungen in der Vergangenheit für gegeben unterstellt und einfach fortschreibt, was natürlich fatal ist, wenn es am aktuellen Rand der Zeitreihe zu neuen, anderen Entwicklungen als in den vergangenen Jahren kommt, die man dann nicht oder mit größerer Zeitverzögerung wahrzunehmen beginnt. Und noch eine dritte Problemdimension muss angesprochen werden – die letztendlich nicht auflösbare Problematik der Aggregation von ganz unterschiedlichen Einzelfällen in Kategorien wie beispielsweise „die“ Langzeitarbeitslosen oder hier relevant „die“ atypisch Beschäftigten an sich.

Die Auseinandersetzung mit den „atypisch Beschäftigten“ wird aktuell erneut aufgerufen durch Zahlen, die das Statistische Bundesamt für das vergangene Jahr veröffentlicht hat. Unter der Überschrift Anteil atypischer Beschäftigung unverändert bei 21 % erfahren wir:

»Jeder fünfte Erwerbstätige zwischen 15 bis 64 Jahren ging 2016 einer atypischen Beschäftigung nach (20,7 %). Wie das Statistische Bundesamt (Destatis) auf Basis von Ergebnissen des Mikrozensus mitteilt, blieb der Anteil der atypisch Beschäftigten in den letzten drei Jahren damit nahezu unverändert (2015: 20,8 %, 2014: 20,9 %). Der Anteil der Normalarbeitsverhältnisse lag 2016 mit 69,2 % ebenso in etwa auf dem Vorjahresniveau (2015: 68,7 %). Auf Selbstständige entfielen 9,9 % und auf unbezahlt mithelfende Familienangehörige 0,3 %.«

Nun wird man sich sofort fragen, was denn die Bundesstatistiker unter „atypisch Beschäftigten“ verstehen. Sie klären uns auf:

»Zu den Erwerbsformen der atypischen Beschäftigung zählen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die in ihrer Haupttätigkeit eine geringfügige oder befristete Beschäftigung ausüben, in Teilzeit mit bis zu 20 Wochenstunden arbeiten oder bei einer Zeitarbeitsfirma angestellt sind.«

 »Die absolute Zahl der atypisch Beschäftigten vergrößerte sich 2016 im Vergleich zum Vorjahr um 121.000 Personen auf 7,7 Millionen. Durch den gleichzeitigen Anstieg um 808.000 Personen auf 25,6 Millionen Erwerbstätige in Normalarbeitsverhältnissen blieb der Anteil der atypisch Beschäftigten an allen Erwerbstätigen jedoch konstant.« So das Statistische Bundesamt. Woher kommen die Zahlen? Aus dem Mikrozensus. Der Mikrozensus mit der integrierten Arbeitskräfteerhebung ist eine Stichprobenerhebung, bei der jährlich rund ein Prozent der Bevölkerung in Deutschland mit Auskunftspflicht befragt wird. Die Werte der Stichprobe werden dann hochgerechnet auf die gesamte Bevölkerung – seit 2016 auf der neuen Datenbasis des Zensus 2011.

Wie kommt das Statistische Bundesamt nun auf den 21 Prozent-Anteil der „atypisch Beschäftigten“? Man nimmt die 7,655 Mio. atypisch Beschäftigten und setzt diese in Relation zu den 37,051 Mio. „Kernerwerbstätigen“. Was ist das nun wieder? Hierbei handelt es sich um Erwerbstätige im Alter von 15 bis 64 Jahren, die nicht in Bildung, Ausbildung oder einem Freiwilligendienst sind. Also alle „Normalarbeitnehmer“, atypisch Beschäftigte, Selbständige und mithelfende Familienangehörige. Nicht berücksichtigt werden also Schüler, Studierende, Auszubildende und auch nicht arbeitende Rentner.

Wenn man sich das klar macht, dann wird auch schnell verständlich, warum das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) in der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung zu ganz anderen Anteilswerten den Umfang der atypischen Beschäftigung kommen, wie man der Abbildung am Anfang dieses Beitrags entnehmen kann. Die betreiben eine Datenbank „Atypische Beschäftigung“. Und zwischen 21 Prozent, wie vom Statistischen Bundesamt ausgewiesen, und fast 40 Prozent, die man beim WSI für das Jahr 2016 findet, klafft eine offensichtlich große und begründungsbedürftige Lücke.

Nun kann man die beiden Anteilswerte nicht direkt miteinander vergleichen – denn die Bezugsgrößen sowohl im Zähler wie auch im Nenner sind unterschiedlich (und auch die Datenquellen, denn die Bundesstatistiker beziehen sich auf ihren Mikrozensus, also eine Stichprobenerhebung, während das WSI Statistiken der Bundesagentur für Arbeit verwendet):

  • Das kann man an dieser Beschreibung des WSI erkennen: »2016 waren rund 39,6 Prozent aller abhängigen Hauptbeschäftigungsverhältnisse (ohne Beamte und Selbständige) atypische Jobs.« Anders als das Statistische Bundesamt, bei dem im Nenner die Erwerbstätigen stehen, beziehen sich die WSI-Forscher (nur) auf die abhängig Beschäftigten, was natürlich eine kleinere Größe ist als die Erwerbstätigen insgesamt. 
  • Und es gibt noch einen zweiten erheblichen (und zugleich diskussionsbedürftigen) Unterschied: »Dass der Anteil der atypischen Jobs höher ausfällt als die vom Statistischen Bundesamt berichtete Quote, liege vor allem an den unterschiedlichen Definitionen von Teilzeitbeschäftigung … Die BA spricht von Teilzeit, wenn die regelmäßige Wochenarbeitszeit eines Arbeitnehmers kürzer ist als die einer vergleichbaren Vollzeitkraft. Beim Statistischen Bundesamt muss die wöchentliche Arbeitszeit dagegen weniger als 21 Stunden betragen. Außerdem berücksichtigt die BA Schüler, Studierende und Rentner«, erfahren wie in diesem Artikel.

Das bedeutet, dass auch jemand, der nur wenige Stunden vom Vollzeitstundenkontingent abweicht, beim WSI zur Gruppe der „atypisch Beschäftigten“ gezählt wird, obgleich eine „kleine Vollzeit“ beispielsweise durchaus existenzsichernd sein kann und eine wie auch immer definierte ausreichende Absicherung in den sozialen Sicherungssystemen generieren kann. Auch die Berücksichtigung der Schüler, Studierenden und Rentner, wenn sie Minijobs machen, kann man durchaus kritisch diskutieren – in beide Richtungen, also im Sinne einer berechtigten Ausklammerung mit Blick auf das „Normale“ bei den Arbeitsverhältnissen wie aber auch kritisch mit Blick auf die dadurch erreichbare Reduktion der Zahl der atypisch Beschäftigten.

So weist Markus Krüsemann in seiner Thematisierung der neuen Zahlen des Statistischen Bundesamtes unter der Überschrift Keine Wende bei der atypischen Beschäftigung darauf hin: »Während damit einerseits die häufig einer atypischen Beschäftigung nachgehenden Erwerbstätigengruppen der Schüler/innen, Studierenden und Rentner/innen keine Berücksichtigung finden, werden andererseits die wohl kaum von atypischer Beschäftigung betroffenen Selbstständigen und Familienhelfer/innen mit einbezogen. Noch weiter entschärft wird die Perspektive auf den Arbeitsmarkt dadurch, dass Teilzeitarbeit bereits ab mehr als 20 Wochenstunden dem Normalarbeitsverhältnis zugeschlagen wird.«

Fazit: Wenn man die methodischen und datentechnischen Unterschiede zwischen den Zahlen des Statistischen Bundesamtes und des WSI berücksichtigt, dann lässt sich der Kompromissvorschlag formulieren, dass die 21 Prozent der Bundesstatistiker als restriktiv definierte Untergrenze und die fast 40 Prozent des WSI als sehr großzügig definierte Obergrenze des Tatbestandes „atypische Beschäftigung“ verstanden werden können.

Wenn man sich trotz aller durchaus berechtigten kritischen Sichtweise auf die eher kleingerechneten Bestandteile der Definition atypischer Beschäftigung beim Statistischen Bundesamt auf deren Datensatz einlässt und die Entwicklung im Zeitverlauf seit 1991 betrachtet, dann wird ein wichtiger Punkt für die Arbeitsmarktdebatte erkennbar. Die Zeitreihen für die Normalarbeitnehmer und für die atypisch Beschäftigten in der Abgrenzung des Statistischen Bundesamtes seit 1991 verdeutlichen anschaulich, was war und was ist. Bis zum Jahr 2006 haben wir in Deutschland so gut wie jedes Jahr teilweise deutliche Verluste bei der Zahl der Normalarbeitnehmer und korrespondierend dazu Wachstum bei den atypisch Beschäftigten gehabt. Seit 2007 werden wieder Zunahmen bei der Zahl der Normalarbeitnehmer verbucht und die Wachstumsdynamik bei der atypischen Beschäftigung geht zurück, teilweise in den negativen Bereich.

Am aktuellen Rand aber kann man eine auffällige Entwicklung feststellen: Die Zahl der Normalarbeitnehmer ist um stolze 809.000 gewachsen, darunter ein ein Plus von 622.000 Vollzeitkräften. Markus Krüsemann ergänzt mit Blick auf die Wachstumsentwicklung bei dieser Normalarbeit im engeren Sinne: »Mit gut 22 Millionen ArbeitnehmerInnen hat die Vollzeitbeschäftigung jetzt immerhin wieder das Niveau von 1999 erreicht.«
Zugleich aber ist eben auch die Zahl der restriktiv abgegrenzten atypischen Beschäftigung gewachsen, um 121.000 Personen zusätzlich. Vor diesem Hintergrund kann man sich dem Fazit von Markus Krüsemann anschließen, der die Entwicklung so bilanziert:

»Unter Verwendung einer recht eingeschränkten Definition von atypischer Beschäftigung kann das Statist. Bundesamt eine positive Entwicklung am Arbeitsmarkt vermelden. Es gibt wieder mehr Vollzeitstellen, und anders als in früheren Jahren geht die Ausweitung atypischer Beschäftigungsverhältnisse nicht mehr zu Lasten der Normalarbeit und der Vollzeitbeschäftigung. Fakt ist aber auch, dass atypische Beschäftigung selbst in der derzeitigen Phase eines von der guten Konjunktur getriebenen kräftigen Beschäftigungswachstums nicht mehr zurückgedrängt wird. Längst hat sie sich als festes Segment am gespaltenen Arbeitsmarkt etabliert, daran ändern auch die Rückgänge der Jahre 2011 bis 2014 nichts … Die waren so gering, dass schon damals von einer Verfestigung auf hohem Niveau gesprochen werden musste. Der Beschäftigungsaufbau bringt keine Wende bei der atypischen Beschäftigung, und das ist jenseits aller definitorischen Feinheiten eine schlechte Nachricht.«

Und abschließend noch eine Anmerkung zu den Apologeten einer „Alles gut“-Perspektive auf den Arbeitsmarkt, die sich natürlich gestört fühlen allein schon durch die Begrifflichkeit „atypische Beschäftigung“ und deshalb versuchen, diese Kategorie aufzulösen. Als Hebel dafür verwenden sie gerne eine (angebliche) Freiwilligkeit der Entscheidung beispielsweise für eine Teilzeitbeschäftigung oder gar eine geringfügige Beschäftigung. Und weil das ja freiwillig passiere, könne man diese Beschäftigung nicht als schlecht brandmarken und müsse sie als ebenfalls „normale“ Beschäftigung verstehen.

Das berührt die Frage der Abgrenzung von typischer und atypischer Beschäftigung und tatsächlich muss man ja auch begründen, warum beispielsweise eine Teilzeitbeschäftigung von weniger als 20 Stunden in der Woche oder eine ausschließlich geringfügige Beschäftigung als „atypisch“ einordnet. Wenn man sich beispielsweise die entsprechende Beschreibung des Statistischen Bundesamtes anschaut, dann wird klar, dass es hier nicht um die Frage der Freiwilligkeit versus Zwang zu etwas geht, sondern dass der Referenzpunkt richtigerweise die sozialstaatliche Verfasstheit ist:
Normalarbeitsverhältnisse sind neben Vollzeit oder mehr als 20 Wochenstunden Erwerbsarbeit sowie der Nicht-Befristung durch „die Integration in die sozialen Sicherungssysteme und die Identität von Arbeits- und Beschäftigungsverhältnis“ gekennzeichnet.

»Atypische Beschäftigung kann häufig mit prekärer Beschäftigung einhergehen, ist mit dieser aber nicht gleichzusetzen. Prekäre Beschäftigungsverhältnisse sind nicht geeignet, auf Dauer den Lebensunterhalt einer Person sicherzustellen und/oder deren soziale Sicherung zu gewährleisten. Bei der Einstufung als prekär sind auch persönliche Lebensumstände des Arbeitnehmers oder der Arbeitnehmerin, wie bisheriger Verlauf des Arbeitslebens und Haushaltskontext, zu beachten.«

Der entscheidende Punkt ist der Referenzpunkt einer eigenständigen Existenzsicherung und noch weitaus bedeutsamer – und das Argument einer (angeblichen) Freiwilligkeit von Entscheidungen relativierend bis aufhebend – die Frage der Konsequenzen innerhalb unseres gegebenen sozialen Sicherungssystems.

Beispiel ausschließlich geringfügige Beschäftigung, die vor allem Frauen betrifft: Natürlich und bekanntermaßen gibt es individuelle bzw. Haushaltskonstellationen, die dazu führen, dass die Betroffenen bewusst die Variante Nur-Minijob wählen (vgl. dazu ausführlicher und differenzierter die Darstellung in diesem Blog-Beitrag vom 4. Juli 2017: Selbst schuld am Minijob-Dasein, wenn man nicht was Ordentliches gelernt hat? Ein Tweet und eine komplexe Realität, die von einigen sehr weit weg ist). Aber strukturell betrachtet hat das gravierende Konsequenzen, denn wichtige Bereiche unseres sozialen Sicherungssystems – vor allem die Rentenversicherung wie auch die Arbeitslosenversicherung – gehen vom Bezugspunkt einer Vollzeitbeschäftigung (mit einer wenigstens durchschnittlichen Vergütung) aus, damit man überhaupt in die Lage versetzt wird, Sicherungsansprüche zu erwirtschaften, die existenzsichernd oder darüber sind. Und so lange das so ist, sind diese Beschäftigungsformen atypisch – und sie müssen nicht, sie werden aber in vielen Fällen ganz erhebliche Sicherungslücken bei den Betroffenen reißen, die sich dann gerade im Alter bitter rächen.

Und noch eine Anmerkung zu der „Freiwilligkeit“ der Entscheidungen. Die Wegdefinier-Versucher beziehen sich bei der Teilzeit immer gerne darauf, dass die ganz große Mehrheit gar nicht anders arbeiten möchte. Dann wird in diesem Zusammenhang gerne das Statistische Bundesamt zitiert, das beispielsweise am 10. Januar 2017 unter der Überschrift Teilzeitbeschäftigung: Jede siebte Teilzeitkraft hat den Wunsch nach Mehrarbeit berichtet hat:

»Im Jahr 2015 wünschten sich 14 % der Teilzeit­beschäftigten im Alter von 15 bis 74 Jahren zusätzliche Arbeits­stunden und würden dafür auch zur Verfügung stehen. In den letzten Jahren ist der Anteil dieser sogenannten Unter­beschäftigten an den Teilzeit­beschäftigten allerdings zurück­gegangen – im Jahr 2011 lag er noch bei 19 %.«

Dem aufmerksamen Leser wird sofort auffallen, dass man auch hier wieder konfrontiert wird mit den statistischen Gestaltungsmöglichkeiten hinsichtlich der relevanten Grundgesamtheit, wenn es darum gehen sollte, Quoten eher größer oder kleiner werden zu lassen. Denn die überschaubar daherkommenden 14 Prozent beziehen sich hier auf einmal auf die Gruppe der 15 bis 74 Jahre alten Erwerbstätigen, bei der Berechnung der „atypischen Beschäftigung“ hatten wir gerade lernen müssen, dass dort die Gruppe bei den 65 Jahre alten Arbeitnehmern aufhört und die Rentner bei den Minijobs ausgerechnet werden. Warum geht man hier aber bis 74? Dass viele in dieser Altersgruppe gar nicht mehr arbeiten (wollen/können?), ist naheliegend, was im Ergebnis die Quote drückt.

Solche eben nicht nur statistischen Feinheiten erklären dann auch massive Differenzen bei den ausgewiesenen Daten: »Nach Ergebnissen des Mikrozensus hatten im Jahr 2015 gut 2,7 Millionen Erwerbstätige im Alter von 15 bis 74 Jahren den Wunsch nach zusätzlichen Arbeitsstunden, während 1 Million Erwerbstätige weniger arbeiten wollten. Für dasselbe Berichtsjahr ermittelte das DIW Berlin auf Basis des Sozio-oekonomischen Panels knapp 5,3 Millionen Erwerbstätige im Alter von 18 bis 64 Jahren mit Wunsch nach einer Erhöhung und 18,0 Millionen Erwerbstätige mit Wunsch nach einer Reduzierung der Arbeitszeit.« Das sind erhebliche Differenzen. Der aktuelle Beitrag Arbeitszeiten und Arbeitswünsche: Unterschiede zwischen Mikrozensus und SOEP von Martina Rengers, Julia Bringmann und Elke Holst in der Fachzeitschrift „Wirtschaft und Statistik“ geht vor diesem Hintergrund auf Suche nach den Gründen für diese vollkommen unterschiedlichen Ergebnisse.

Aber nochmals und deutlich hervorgehoben – die wenn überhaupt nur mühsam zu klärende Frage nach der Freiwilligkeit oder nicht ist vor dem Hintergrund der Konsequenzen in unserem gegebenem System dem Grunde nach irrelevant. Wenn also die Apologeten der „Hauptsache irgendeine Erwerbsarbeit und sei es ein Minijob“-Philosophie und zugleich Verfechter einer Umdefinition jeder Beschäftigung ins „Normale“ wirklich konsequent wären, dann müssten sie glühende Befürworter eines Systemwechsels beispielsweise in der Alterssicherung sein, der dazu führen würde, dass auch Menschen, die ihr Leben lang „nur“ geringfügig beschäftigt waren, eine auskömmliche Grund- oder Basisrente bekommen. Damit sie nicht im Alter ihre Entscheidungen von vor vielen Jahrzehnten ausbaden müssen. Davon allerdings hört man in dem Lager – nichts.