Neue Studie: Beamte in die Gesetzliche Krankenversicherung?

Aus sozialpolitischer Sicht sind die Beamten ein echter „Fremdkörper“. Sie sind nicht in die normale Sozialversicherung integriert, zahlen keine Beiträge in die Arbeitslosenversicherung, haben ihr eigenes Alterssicherungssystem, aus dem sie keine Rente bekommen, sondern nach dem Alimentationsprinzip eine dem Amt, das sie vorher mehr oder wenig ausgefüllt haben, angemessene Pension. Und auch die Absicherung im Krankheitsfall weicht ab von dem der normalen Arbeitnehmer. Denn sie bekommen zum einen von ihrem „Dienstherrn“ Beihilfeleistungen, mit den anteilig die tatsächlich angefallenen Kosten erstattet werden (im Regelfall übernimmt die Beihilfe 50 Prozent, bei Pensionären sogar 70 Prozent der Krankheitskosten). Und den Rest sichern sie über eine private Krankenversicherung ab, womit sie auch in den Genuss der meisten Besonderheiten des Privatversicherungssystems kommen.

Nun gibt es immer wieder die Forderung, dass doch neben den Selbständigen auch die Beamten einbezogen werden sollten in das „normale“ Sicherungssystem. Die Debatte kreist dann zum einen um die Alterssicherung, also im Sinne einer Einbeziehung in das Regelwerk der Gesetzlichen Rentenversicherung. Zum anderen haben wir ebenfalls seit längerem unter dem Terminus „Bürgerversicherung“ eine Debatte, bei der es um die Erweiterung des Versicherten- und Beitragszahlerkreises in der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV) geht (vgl. dazu beispielsweise den Beitrag Der Weg würde ein steiniger sein: Vom dualen Krankenversicherungssystem zur „Bürgerversicherung“ (light) vom 22.11.2016).

Erst im Dezember 2016 wurde – sicher nicht ohne Grund in zeitlicher Nähe zum nun anlaufenden Bundestagswahlkampf – von der Friedrich-Ebert-Stiftung ein Positionspapier veröffentlicht, das auf der Arbeit einer Expertengruppe basiert: Der Weg zur Bürgerversicherung. Solidarität stärken und Parität durchsetzen. Dort findet man auf der Seite 11 auch Ausführungen die Beamten betreffend: Wahlfreiheit (auch für Beamten_innen), so heißt es in der merkwürdigen, für Leser nervigen Schreibweise, die von der Stiftung mittlerweile in ihren Publikationen betrieben wird. Die Argumentation der Expertengruppe geht so:

Es gibt derzeit rund 1,7 Millionen Beamte bei Bund, Ländern und Kommunen. Die versicherungs- und beitragsrechtliche Situation von Beamten, die sich freiwillig gesetzlich versichern wollen oder versichert sind, ist rechtlich unbefriedigend geregelt. Faktisch existiert für sie keine echte Wahlfreiheit bei der Entscheidung über ihren Krankenversicherungsschutz. Beamte in der GKV müssen – anders als andere freiwillig in der GKV versicherte Arbeitnehmer – den gesamten Krankenversicherungsbeitrag selbst zahlen. Die Beitragsbelastung für gesetzlich versicherte Beihilfeberechtigte, die über ihre Krankenkassen primär Sachleistungen in Anspruch nehmen, ist damit unangemessen hoch. Es gibt keinen stichhaltigen Grund, weshalb diesem Personenkreis ein Beitragszuschuss des Arbeitgebers bzw. der Arbeitgeberin – wie er parallel den freiwillig versicherten höher verdienenden Arbeitnehmern nach § 257 SGB V zusteht – verweigert wird … Notwendig ist daher eine Gesetzesänderung, die den gesetzlich versicherten Beamten bei Wegfall der bestehenden Beihilfeansprüche im Krankheitsfall alternativ einen Anspruch auf einen Arbeitgeberzuschuss einräumt.
Das war es dann auch schon.

Und nun meldet sich die Bertelsmann-Stiftung zu Wort: Gesetzliche Krankenversicherung für Beamte würde Bund und Länder um 60 Milliarden Euro entlasten, so ist deren Pressemitteilung überschrieben. Die Stiftung stellt die (angeblichen) Einsparungen für den Staat in den Vordergrund der Argumentation: »… die Beihilfe kostet den Staat jährlich Milliarden. Angesichts unserer älter werdenden Gesellschaft mit steigender Tendenz. Durch ein anderes Krankenversicherungssystem könnte  eine Menge dieses Geldes eingespart werden – zum Wohle der Steuerzahler und Versicherten.«

Die Stiftung stützt sich dabei auf diese Studie, die in ihrem Auftrag vom IGES-Institut erstellt wurde:

Richard Ochmann, Martin Albrecht und Guido Schiffhorst (2017): Krankenversicherungspflicht für Beamte und Selbstständige. Teilbericht Beamte, Gütersloh: Bertelsmann-Stiftung, Januar 2017

»Würde die Beihilfe für Beamte abgeschafft und für sie auch die gesetzliche Krankenversicherungspflicht eingeführt, … könnten Bund und Länder bereits im ersten Jahr etwa 1,6 beziehungsweise 1,7 Milliarden Euro einsparen. Bis 2030 würden die öffentlichen Haushalte um insgesamt rund 60 Milliarden Euro entlastet«, behauptet die Stiftung. Wie kommt man auf solche Beträge? Zum einen plädiert die Stiftung für einen radikalen Systemwechsel, denn die Abschaffung der Beihilfe »beträfe … rund 67 Prozent der bislang privat versicherten Staatsbediensteten in Arbeit und Ruhestand. Weitere 21 Prozent würden aus finanziellen Gründen freiwillig in die gesetzliche Krankenversicherung (GKV) wechseln. Lediglich 12 Prozent der bisher privat versicherten Beamten blieben das aus finanziellen Gründen auch weiterhin. So wären dann insgesamt neun von zehn Beamten gesetzlich krankenversichert.«

Und diese gewaltige Entlastung des Staates muss man vor dem Hintergrund der Ausgaben für die Beihilfe sehen, die von Thomas Öchsner in seinem Artikel Wie der Staat 60 Milliarden Euro sparen könnte unter Bezugnahme auf die IGES-Studie so zusammenfasst:

»Die Berliner Forscher unterstellen bei ihrer Berechnung, dass die Ausgaben für Beihilfe in den nächsten Jahren deutlich anziehen. Bereits 2014 gab der Bund dafür 4,5 Milliarden Euro aus, die Länder mussten dafür sogar 7,4 Milliarden Euro springen lassen. Der Studie zufolge erhöhen sich diese Ausgaben für den Bund bis 2030 um 46 Prozent auf jährlich 6,6 Milliarden Euro. Für die Länder klettern die Kosten für die Beihilfe demnach sogar um mehr als 80 Prozent auf 13,6 Milliarden Euro pro Jahr.«

Für den Staat würde sich ein solcher Systemwechsel rechnen: »Für seine gesetzlich krankenversicherten Beamten müsste der Staat zwar den üblichen Arbeitgeberbeitrag zahlen. Das wäre aber für den Bund und die meisten Länder weniger als was sie derzeit für die Beihilfe ausgeben. Und: Je mehr pensionierte Beamte in der GKV, desto größer die Einsparungen, denn in dieser Altersgruppe fallen die meisten Krankheitskosten an«, so formuliert das Stefan Etgeton von der Bertelsmann-Stiftung.

Aber wenn neun von zehn Beamte in das GKV-System einbezogen werden, dann müssen dort ja auch die Ausgaben gedeckt werden. Dazu kann man der Studie laut Öchsner entnehmen:

»Nach den Berechnungen der Forscher erhöhen sich mit der zusätzlichen Versorgung der Beamten und Pensionäre die Ausgaben um knapp zwölf Milliarden Euro jährlich. Auf der anderen Seite würden aber die Krankenkassen durch die Beiträge der neuen Mitglieder gut 15 Milliarden Euro mehr einnehmen. Der Beitrag von derzeit 14,6 Prozent (ohne Zusatzbeitrag) ließe sich dann um mindestens drei Zehntel verringern.«

Kurzum – das sieht nach der ersten Inaugenscheinnahme doch nach einem guten Geschäft aus. Allerdings – darauf weist Thomas Öchsner zu Recht hin – stellen sich bei einem Systemwechsel immer auch Systemfragen. Drei davon werden von ihm angeführt:

1.) Geht so ein Systemwechsel rechtlich gesehen überhaupt? Öchsner zitiert Thorsten Kingreen von der Universität Regensburg, nach dessen Auffassung die Beihilfe nicht zu den durch die Verfassung geschützten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört und damit abgeschafft werden können
2.) Was passiert mit den Altersrückstellungen der Beamten in der PKV? In der Studie werden diese auf immerhin 72 Milliarden Euro geschätzt. Der IGES-Studie kann man dazu entnehmen:  „Sollen die Mittel weiter ihre Funktion erfüllen, Beitragsbelastungen für diese Versicherten im Alter zu mindern, wären sie an die gesetzliche Krankenversicherung zu übertragen, wobei dies sukzessive im Zeitverlauf geschehen könnte.“
3.) Welche Folgen hat dies für die Honorare im Gesundheitssystem? Die Antwort allerdings wird einigen Akteuren nicht gefallen, denn die Autoren der Studie räumen an dieser Stelle ein, dass die Umstellung „zu merklichen Umsatzausfällen“ bei niedergelassenen Ärzten, Krankenhäusern und den dort arbeitenden Chefärzten führen würde. Welcher Sprengsatz hier liegt, kann man sich an dieser einen Zahl verdeutlichen: Es geht um Mehreinnahmen bei den Anbietern von jährlich gut sechs Milliarden Euro.

Zum letzten Punkt muss man anmerken, dass offensichtlich das Rechenmodell der Studie hinsichtlich eines Teils der so prominent herausgestellten Einsparvolumina davon ausgeht bzw. ausgehen muss, dass die bislang höheren Zahlungen für die Beamten komplett abgeschnitten werden, es also beispielsweise keine Kompensation für die Leistungsanbieter gegen wird, in dem für gesetzlich Versicherte höhere Preise gezahlt werden, was aber die Bilanz für die gesetzlichen Krankenkassen verschlechtern würde. Allerdings spricht aus Sicht der politischen Rationalität nichts dafür, dass man dem System einfach mal so sechs Milliarden Euro entziehen kann.

Es hat wahrlich nicht lange gedauert, bis sich der Deutsche Beamtenbund (dbb) zu Wort gemeldet hat: dbb kritisiert Bertelsmann-Studie zur Beihilfe. Der dbb Bundesvorsitzende Klaus Dauderstädt wird mit diesen Worten zitiert (und damit eine andere Auffassung vertretend als Thorsten Kingreen: „Die Beihilfe gehört neben Besoldung und Versorgung zum Gesamtpaket der Alimentation von Beamten durch ihren Dienstherrn. Nur dadurch wird die Wettbewerbsfähigkeit mit der Wirtschaft bei der Nachwuchsgewinnung sichergestellt.“ Es folgen noch einige kritische Anmerkungen zur Methodik der Studie, aber offensichtlich müssen sich die Beamtenfunktionäre erst einmal sammeln und organisieren.

Wir werden in den kommenden Tagen sehen, unter welchen Beschuss die Vorschläge kommen werden.

Keine Zufälligkeit unabhängiger Ereignisse. Der Bund kapituliert vor den Niedrigzinsen und bereitet gleichzeitig einen neuen Vorstoß in die Welt der Kapitaldeckung vor

In den kommenden Wochen und Monaten steht uns eine intensive rentenpolitische Debatte bevor. Nicht nur angesichts des grundsätzlichen Problemdrucks und der kontroversen Diskussion über Altersarmut, sondern auch, weil die Bundesarbeitsministerin angekündigt hat, im November ihr Renten-Konzept vorzulegen. Dabei, so viel ist sicher, wird es auch um Veränderungen im Bereich der Betriebsrenten gehen (vgl. dazu den Beitrag Neues Spiel, neues Glück? Die „neue“ Betriebsrente soll kommen – arbeitgeberzugewandt, tarifvertragsorientiert und noch mehr staatlich gepampert vom 27.09.2016). Die betriebliche Altersvorsorge (bAV) soll unter anderem durch neue Zuschüsse und höhere steuerliche Förderung sowie einen Wegfall von Rentengarantien durch den Arbeitgeber gestärkt werden (vgl. auch Der Entwurf ist (fast) fertig!). Also nach den miserablen Erfahrungen mit der Subventionierung der privaten Vorsorge bei der Riester-Rente über Steuermittel wird es erneut um eine steuerfinanzierte Förderung eines kapitalgedeckten Systems gehen, denn die betriebliche Altersvorsorge gehört zu dieser Gruppe. Gerade an der Kapitaldeckung entzünden sich nicht nur auf das Vorhaben bezogene, sondern auch ganz grundsätzliche Zweifel hinsichtlich der Sinnhaftigkeit einer Subventionierung. Diese Zweifel haben in den vergangenen Jahren und mit Blick auf die absehbar vor uns liegende Zeit einen weiteren Schub bekommen durch die Niedrig-, Niedrigst-, Null- und Negativzinswelt, die es allen kapitalgedeckten Systemen zunehmend schwer bis unmöglich macht, die erforderliche Verzinsung über eine rentierliche Anlage des Kapitals zu erwirtschaften. Hinzu kommt, dass eigentlich mittlerweile angekommen sein sollte, dass auch die kapitalgedeckten Systeme demografieanfällig sind und sich dem nicht entziehen können.

In diesem Umfeld müssen zwei Auffälligkeiten zur Kenntnis genommen werden. Zum einen fokussiert die rentenpolitische Debatte fast ausschließlich auf die umlagefinanzierte gesetzliche Rentenversicherung (hierbei vor allem das Rentenniveau sowie andere zentrale Parameter in der „ersten Säule“ wie – wieder einmal – das gesetzliche Renteneintrittsalter), hinzu kommen geplante Änderungen in der betrieblichen Altersvorsorge („zweite Säule“) und mit Abstand folgt dann die private Vorsorge („dritte Säule“).

Kaum bis gar nicht in den Blick genommen wird hingegen die Tatsache, dass es eine Personengruppe mit einem ganz eigenen Alterssicherungssystem gibt, das sich in vielerlei Hinsicht von dem, was für die ganz große Mehrheit das relevante System ist, unterscheidet. Gemeint sind natürlich die Beamten und ihre Versorgung im Alter über Pensionen.

Die Beamten und ihr eigenes Versorgungssystem tauchen nur hin und wieder auf im Kontext der Debatte über eine „Erwerbstätigen“- oder „Bürgerversicherung“, in die alle einbezogen werden sollen. Aber schon bei der Integration der Selbständigen, sofern sie nicht bereits eingebunden sind, öffnet sich ein wahres Schlachtfeld der Widerstände und Einwände. An den Beamten und ihren Pensionen erhitzen sich zwar die Gemüter, aber hier scheint sogar den Befürwortern eines strukturellen Umbaus die Puste auszugehen.

Aber die Beamtenversorgung an sich lebt nur theoretisch auf einer Insel, von der aus sich distanziert zuschauen lässt, wie die Rentenpolitik im großen, komplexen Ganzen versinkt. Denn die Pensionen müssen ja auch finanziert werden und vereinfacht gesagt werden sie wie in einem Umlagesystem finanziert, die heutigen Pensionen werden also aus den heutigen Steuereinnahmen bestückt. Anstelle der Beiträge der heute aktiven Versicherten treten dann die Steuereinnahmen des Staates. Aber natürlich sind auch die vieldiskutierten Probleme der gesetzlichen Rentenversicherung Herausforderungen für die Beamtenversorgung. Denn wenn die Ausgaben steigen, dann müssen entsprechend mehr Einnahmen aufgebracht und verwendet werden für die Finanzierung der Ausgaben. Und wenn die Ausgaben besonders stark steigen, weil demografisch bedingt viele Pensionäre mit Eintritt in den Ruhestand auf die Empfängerseite wechseln, dann stößt dieses System an die gleichen Grenzen wie die umlagefinanzierte Rente. Mithin ergeben sich auch im Versorgungssystem der Beamten die gleichen Schlüsselfragen: Soll man übergehen zu einem System der einnahmeorientierten Ausgabenpolitik, wie das in der Rentenversicherung mit dem Paradigmenwechsel Anfang des Jahrtausends gemacht wurde? Was natürlich bedeutet, dass man dann auch die gleichen Folterwerkzeuge ansetzen muss, also eine Absenkung des Niveaus der Pensionen, eine Anhebung des gesetzlich fixierten Eintritts in den Ruhestand und damit verbunden lebenslange Abschläge von den Pensionszahlungen bei vorzeitiger Pensionierung.
In Teilen, wohlgemerkt in Teilen, kann man diese Mechanismen in den zurückliegenden Jahren durchaus im Versorgungssystem der Beamten nachzeichnen.

Aber es gibt ja auch noch eine andere Möglichkeit, die ebenfalls Bestandteil des Paradigmenwechsels in der Rentenpolitik Anfang des Jahrtausends war: Abbau des gesetzlichen, umlagefinanzierten Systems und (angeblicher) Ersatz durch kapitalgedeckte Altersvorsorge, also nicht Aufstockung dessen, was die Menschen aus dem Regelsystem bekommen („Cappuccino-Modell“) im Sinne einer zusätzlichen Leistung, sondern man schneidet aus dem Kuchen des Regelsystems was raus und erwartet, das dann aus dem kapitalgedeckten System wieder kompensieren zu können.

Diesen Weg ist man seitens des Bundes auch mit Blick auf die Beamtenpensionen gegangen. Ausgelöst durch das sichere Wissen um den erwartbaren Anstieg der Ausgaben, wenn die vielen Beamten aus den geburtenstarken Jahrgängen in den Ruhestand übertreten werden. Also hat man konzeptionell den Ansatz gewählt, einen Teil der später fälligen hohen Ausgaben, die ja aus dann erwirtschafteten Steuermitteln zu finanzieren wären, aus vorher angesparten Mitteln zu finanzieren.

Die Umsetzung dieses Ansatzes erfolgte über zwei zentrale Instrumente:

  1. Die 1999 errichtete Versorgungsrücklage: Sie leistet eine Teildeckung und ist eigentlich befristet bis 2017: Für sie zieht die Regierung von den Besoldungserhöhungen der Beamten jeweils 0,2 Prozentpunkte ab und legt die Beträge ebenfalls bei der Bundesbank zurück; dies sind inzwischen 4,5 Milliarden Euro.
  2. Und der 2007 eingerichtete Versorgungsfonds, aus dem dann die zukünftigen Pensionslasten der ab 2007 neu eingestellten Beamten – so der Anspruch am Anfang – voll kapitalgedeckt zu finanzieren wären: Für alle neu eingestellten Beamten führt die Regierung seither nach versicherungsmathematischen Grundsätzen kalkulierte Beiträge an den Fonds ab, den die Bundesbank verwaltet. Die Beiträge machen derzeit je nach Laufbahn der Beamten 27,9 bis 36,9 Prozent ihrer ruhegehaltsfähigen Bezüge aus. Insgesamt legte die Regierung damit im vergangenen Jahr 590 Millionen Euro neu zurück. Der Bestand des Fonds erhöhte sich bis Ende 2015 auf 2,3 Milliarden Euro.

Man kann schnell erkennen, wo sich strukturelle Probleme mit der konkreten Ausgestaltung der kapitalgedeckten Instrumente verbinden. Kapitaldeckung braucht Zeit und die angestrebte vollständige Kapitaldeckung der Pensionen der Bundesbeamten sollte und kann ja nur für die ab 2007 eingestellten Beamten erfolgen, so dass sich die Zielerreichung, sollte sie überhaupt möglich sein, über viele Jahrzehnte hinziehen wird. Die meisten heutigen Beamten sind ja vor 2007 eingestellt worden und für deren Ausgaben kann man, wenn überhaupt die Zahlungen aus der Rücklage in Rechnung stellen.

Nun entfaltet sich ein technisches und zugleich ein – aus den anderen kapitalgedeckten Systemen mehr als bekanntes – strukturelles Problem, beide zusammen haben dazu geführt, dass die Bundesregierung einen „Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Versorgungsrücklagegesetzes und weiterer dienstrechtlicher Vorschriften“ (BT-Drucksache 18/9532 vom 05.09.2016) auf den gesetzgeberischen Weg gebracht hat.

  1. Zur Versorgungsrücklage: Dem Gesetzentwurf kann man folgende Problemdiagnose und Lösungsvorschlag entnehmen: »Nach der aktuellen Fassung des Versorgungsrücklagegesetzes (VersRücklG) wären die Mittel der Versorgungsrücklage ratenweise bereits ab 2018 zur Entlastung des Haushalts von Versorgungsausgaben einzusetzen mit der Folge, dass das Sondervermögen innerhalb von 15 Jahren aufgezehrt werden würde. Für die unmittelbare Bundesverwaltung zeichnet sich jedoch ab, dass die Versorgungsempfängerzahl noch längere Zeit auf hohem Niveau bleiben und der Höchststand erst gegen 2035 eintreten wird. Nach der aktuellen Fassung des Versorgungsrücklagegesetzes (VersRücklG) wären die Mittel der Versorgungsrücklage ratenweise bereits ab 2018 zur Entlastung des Haushalts von Versorgungsausgaben einzusetzen mit der Folge, dass das Sondervermögen innerhalb von 15 Jahren aufgezehrt werden würde. Für die unmittelbare Bundesverwaltung zeichnet sich jedoch ab, dass die Versorgungsempfängerzahl noch längere Zeit auf hohem Niveau bleiben und der Höchststand erst gegen 2035 eintreten wird.«
  2. Zum Versorgungsfonds: Air spricht der Gesetzentwurf Klartext mit Blick auf die ab 2007 eingestellten Beamten: »Die ursprünglich intendierte vollständige Kapitaldeckung der späteren Versorgungsausgaben dieses Personenkreises lässt sich aber auf Grund der Niedrigzinsphase bis auf Weiteres nicht erreichen. Vor dem Hintergrund der sehr langfristig angelegten Ausrichtung des Versorgungsfonds kann zwar davon ausgegangen werden, dass er die Phase extrem niedriger Zinsen überdauern wird. Der aktuellen Entwicklung ist aber durch Umstellung auf ein anteiliges Deckungsverfahren Rechnung zu tragen.«

Die Bundesregierung plant also mit der Gesetzgebung folgende Veränderungen: Die  1999 errichtete Versorgungsrücklage soll länger erhalten werden, indem der Beginn der Mittelentnahme auf das Jahr 2032 verschoben wird. So soll die Aufzehrung des Vermögens verhindert werden, bevor das mit dem Gesetz bezweckte Ziel erreicht wird, die Höchstlast bei den Versorgungsausgaben zu dämpfen. Und  die Versorgungsrücklage soll gestärkt werden, indem ihr „bis 2031 weiter die Einsparungen aus der Absenkung des Höchstruhegehaltssatzes zugeführt werden“. In diesem Zusammenhang erfolge eine weitere Stärkung aus der Fortsetzung der Verminderungen von Bezügeerhöhungen. Dies soll „letztmalig und befristet bis 2024“ erfolgen.

Gleichzeitig verabschiedet man sich nicht nur von dem Ziel einer vollständigen Kapitaldeckung der zukünftigen Pensionen der neuen Beamten durch den Versorgungsfonds und reduziert das auf eine Teilkapitaldeckung (deren Umfang aber nicht präzisiert wird).  Sowohl für die Rücklage wie auch für den Fonds will man zudem einen aus der gegebenen Rendite-Realität diktierten Verzweiflungsschritt vollziehen: „Optimierung der Anlagestrategie“ so wird das technokratisch genannt, mit dem Ziel einer „weiteren Stärkung des Kapitalisierungsgrades“ von Versorgungsrücklage und -fonds: Danach können künftig – neben der bislang allein möglichen Anlage in Anleihen – bis zu 20 Prozent der Mittel der Rücklage in Aktien investiert werden. Also rein in die möglicherweise rentierlichen, möglicherweise aber eben auch hoch risikobehafteten Anlageformen, die bislang nicht zugelassen waren.

Zu diesem gesetzgeberischen Vorhaben der Bundesregierung gab es am 17.10.2016 im Bundestag eine öffentliche Anhörung. Die schriftlichen Stellungnahmen der geladenen Institutionen und Einzelsachverständigen können hier abgerufen werden. Unter der Überschrift Änderungen bei der Beamtenversorgung berichtet der Pressedienst des Bundestags neben viel Zustimmung auch von kritischen Tönen:

»Professor Eckart Bomsdorf von der Universität Köln sagte, mit der Vorlage verabschiede sich „der Gesetzgeber nahezu klammheimlich von dem Versprechen einer vollständigen Finanzierung der Versorgungsausgaben der ab 2007 beim Bund eingestellten Beamten mit Hilfe dieses Vorsorgefonds“. In welcher Höhe später die Pensionen aus diesem Fonds finanziert werden, solle in einer Verordnung geregelt werden. „Das riecht für mich nach einer Finanzierung aus dem Versorgungsfonds nach Kassenlage“, fügte Bomsdorf hinzu.«

Na klar, was soll er denn auch anderes machen, der Gesetzgeber. Denn auch er muss zur Kenntnis nehmen, dass eine vollständige oder auch nur substanzielle Kapitaldeckung der Beamtenpensionen gar nicht zu erreichen sein wird. Insofern passt er sich den Realitäten an – die er allerdings an anderer Stelle wieder negiert oder ausgeblendet, siehe die einführenden Anmerkungen zur anstehenden Subventionierung kapitalgedeckter Systeme in der nicht-exklusiven Alterssicherung für de normalen Arbeitnehmer.

Dietrich Creutzburg hat folgerichtig seinen Artikel zu den gesetzgeberischen Aktivitäten des Bundes unter diese Überschrift gestellt: Bundesregierung kapituliert vor Niedrigzinsen: » … die Bundesregierung als Dienstherr von mehr als 300.000 Bundesbeamten bekommt … ein Problem: Ihr seit zehn Jahren bestehender Kapitalstock für künftige Pensionen verzinst sich nicht mehr wie erhofft.« Die beschriebenen Lösungsversuche der Bundesregierung interpretiert Creutzburg so: »Sie verabschiedet sich schlicht von dem Ziel, zukünftige Pensionslasten vollständig aus dem Kapitalstock zu decken; stattdessen nimmt sie lieber höhere Haushaltsrisiken in der Zukunft in Kauf.« Der „aktuellen Entwicklung“ sei „durch Umstellung auf ein anteiliges Deckungsverfahren Rechnung zu tragen“, so zitiert auch er aus dem Gesetzentwurf. Das ist die Grundsatzentscheidung, aber wie die genau umgesetzt wird, soll hinter die Gardinen gezogen werden: Im Sinne einer „flexibleren Regelung“ werde „der Gesetzeswortlaut verschlankt“; alles nötige werde später per Rechtsverordnung geregelt, heißt es zur Begründung in dem Entwurf.

Die Regelungen werden kommen, es bleiben aber Fragen. Einemir Blick auf das Pensionssystem „der“ Beamten im engeren Sinne und eine systemübergreifende Frage darüber hinaus.

  1. Eis gibt ja nicht die Beamten, sondern Beamten beim Bund, bei den Bundesländern, den Kommunen und bei den ehemaligen Staatsunternehmen Bahn, Post und Telekom. Und die Bundesbeamten, um die es hier erst einmal geht, sind aus der Vogelperspektive betrachtet nicht die größte Gruppe der Beamten, die findet man aufgabenbedingt auf der Ebene der Bundesländer. Und wie hieß es in dem 2014 veröffentlichten Beitrag Ist die Beamtenversorgung langfristig noch finanzierbar? von Alexandras Altis und Sebastian Koufen: »Der Anteil der Versorgungsausgaben an den gesamten Ausgaben der öffentlichen Haushalte wird in den nächsten Jahren deutlich steigen. Betroffen sind fast ausschließlich die Länder im früheren Bundesgebiet. Dies liegt einerseits daran, dass personalintensive staatliche Leistungen wie Bildung und innere Sicherheit im föderalen Staatsaufbau überwiegend von der Landesebene bereitgestellt werden und damit der Anteil der Personalausgaben in den Landeshaushalten sehr viel höher ist als beim Bund. Hinzu kommen die Folgen des Babybooms der 1960er-Jahre, der auch die Rentenversicherung vor große Herausforderungen stellt. Dieser hat in den 1970er-Jahren den Bedarf an Lehrkräften deutlich erhöht und zu einer Einstellungswelle beigetragen. Die damals eingestellten Jahrgänge werden bis etwa 2025 in den Ruhestand gehen und zu einem erheblichen Anstieg der Versorgungsausgaben führen. In den darauffolgenden Jahren treten die geburtenstarken Jahrgänge in den Ruhestand und sorgen dafür, dass das Ausgabenniveau auch in den folgenden Jahrzehnten hoch bleiben wird.« (Altis/Koufen 2014: 192). Wenn man also die Ebene der Bundesländer noch hinzuzieht, dann wird vollends klar, dass man kapitaldeckende Träume Träume sein lassen sollte.
  2. Darüber hinaus mit Blick auf die Gesetzgebung des Bundes in eigener Sache: Dietrich Creutzburg zitiert in seinem Artikel den CDU-Politiker Heribert Hirte: Es fehle bisher insgesamt „ein Ansatz, der die infolge des Niedrigzinses in vielen Rechtsbereichen auftretenden Fragen konsistent beantwortet. Das reicht von den Lebensversicherungen über Erstattungs- und Nachzahlungzinsen im Steuerrecht bis zur Bewertung von Rückstellungen für Betriebsrenten und Pensionen.“ Die müssen sich eben noch gedulden.

Praktisches und theoretisches Streikrecht: Die einen (warn)streiken für ihre Forderungen, die anderen im Windschatten hoffen und bekommen Schützenhilfe vom Bundesverwaltungsgericht

Jetzt warnstreiken die Beschäftigten des öffentlichen Dienstes in Bund und Kommunen wieder – bzw. genauer: die, die streiken dürfen, also die Angestellten. Die Beamten begleiten das als Zaungäste und drücken die Daumen. Die Forderungen der Arbeitnehmerseite liegen seit längerem auf dem Tisch und die Arbeitgeberseite hat sich noch nicht durch ein eigenes Angebot hervorgetan. Am kommenden Montag und Dienstag gibt es die nächste Verhandlungsrunde und für die sind alle Beteiligten „zuversichtlich“, was einen Abschluss angeht. Bis dahin werden wir Zeugen des „Showdown vor der letzten Runde„, wie Eva Völpel ihren Artikel über die neue Warnstreikwelle überschrieben hat. „Streik trifft Pendler, Rentner und Eltern in der Region„, so kann man es in der Online-Ausgabe der WAZ lesen.

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