Auch noch ein Streikrecht für Beamte? Nicht mit dem Bundesverfassungsgericht. Ein Blick hinter die Fassaden eines Stammtischaufreger-Themas

Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat mal wieder Klartext gesprochen: Streikverbot für Beamte verfassungsgemäß, so kurz und eindeutig ist eine Pressmitteilung des höchsten Gerichtes unseres Landes überschrieben. Und das Streikverbot sei auch mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar.

Bevor wir uns die Details der höchstrichterlichen Entscheidung anschauen – man kann sich die Reaktionen vieler Menschen auf diese Nachricht vorstellen: Jetzt wollen „die“ Beamten mit ihren betonsicheren Arbeitsplätzen, ihrer Sonderbehandlung mit Beihilfe und privater Krankenversicherung sowie im Fall der Erkrankung der garantierten Weiterzahlung der Bezüge, ihren gepamperten Pensionen, um nur einige der Vorzüge des Beamtendaseins in den Raum zu stellen, auch noch streiken dürfen. Geht’s noch? Da wird die Entscheidung des BVerfG mit großer Zustimmung zur Kenntnis genommen. Vor allem, wenn man auch noch erfährt, dass es vier Lehrer waren, die sich bis nach Karlsruhe vorgekämpft haben. Na klar, die Lehrer, das sind die mit dem vielen Urlaub. Da war doch  mal ein mittlerweile gewesener Bundeskanzler, der sich zu diesem Analyseergebnis über die Lehrer hat hinreißen lassen: „Ihr wißt doch ganz genau, was das für faule Säcke sind.“.

Nun haben die meisten von uns einige oder zuweilen auch überwiegend traumatische, zumindest aber frustrierende Erfahrungen mit dem Lehrkörper unserer Schulen machen müssen, so dass die zugespitzt vorgetragene Stammtisch-Position bei vielen auf einen entsprechenden Resonanzboden stoßen wird. Aber davon sollte man sich natürlich bei einer nüchternen Analyse nicht leiten lassen. Schon eher von dem für den einen oder anderen erstaunlichen Befund, dass die Hardcore-Vertreter des deutschen Berufsbeamtentums die Botschaft aus Karlsruhe gleichsam begeistert aufgenommen haben: „Mit seiner Entscheidung hat das oberste deutsche Gericht unsere Rechtsauffassung zum Beamtenstatus einhundertprozentig bestätigt“, so wird kein geringerer als der Bundesvorsitzende des Deutschen Beamtenbundes (dbb), Ulrich Silberbach, von seiner eigenen Organisation zitiert.

Aber müssten die nicht eigentlich zerknirscht sein, denn der dbb verhandelt doch über die Besoldung der Beamten wie andere Gewerkschaften über die Löhne und Gehälter? Wäre da das Druckmittel eines Arbeitskampfes nicht eine anstrebenswerte Angelegenheit? 

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Der Pensionsfonds für die Finanzierung der Altersversorgung der Beamten in Rheinland-Pfalz wird aufgelöst

Über die eigene Welt der Altersversorgung der Beamten in Form der Pensionen wurde grundsätzlich bereits in dem Beitrag Jenseits des gewöhnlichen Rentners: Die mit einem statistisch langen Leben beglückten Beamten und ihre Pensionen am 12. Juni 2017 berichtet. Darin ging es um die besondere Frage, wie sich eine nach oben vom Durchschnitt abweichende Lebenserwartung der Beamten auf die Finanzplanungen derjenigen auswirkt bzw. auswirken müsste, die die Beamtenpensionen zu berappen haben, also Bund, Bundesländer und Kommunen. Auslöser war die Stadt Hamburg (zugleich Bundesland), wo die längere Lebenserwartung der Beamten bislang nicht berücksichtigt wurde bei der Bemessung des Finanzbedarfs, was nun in einem neuen Berechnungsmodell nachgeholt werden soll und muss.

Der grundsätzliche Aspekt bei der Finanzierung der Beamtenversorgung besteht darin, dass die anfallenden Pensionen prinzipiell aus dem laufenden Steueraufkommen des Dienstherrn finanziert werden müssen. Es handelt sich also um ein der Gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbares Umlageverfahren, denn auch dort werden keine Rücklagen für später zu zahlende Renten gebildet. Laufende Pensionen aus den laufenden Steuereinnahmen. Dieses Grundmuster wurde allerdings 1982 durchbrochen im Zuge einer bereits damals geführten Diskussion über eine zukünftige „Pensionslawine“ aufgrund der Tatsache, dass in den 1960er und 1970er viele zusätzliche Beamte eingestellt worden sind und die ab 2010 schrittweise in den Ruhestand wechseln werden. Mit dem neuen § 14a Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) hat die „Versorgungsrücklage“ das Licht der Beamtenwelt erblickt.

Mit dem Ansammeln von Geldern in einem Sondervermögen sollen Gebietskörperschaften für die absehbar zunehmenden Pensionslasten der öffentlichen Haushalte Vorsorge betreiben. Nun sollte man nicht so naiv sein zu glauben, dass die Dienstherren, also beispielsweise der Bund oder die Länder, gleichsam zusätzliches Geld organisieren und für ihre Beamten ansparen. Dazu muss man nur einen Blick werfen auf den bereits genannten § 14a BBesG, denn da findet man gleich im Absatz 1 die Information, woher man sich das Geld holt:

»Um die Versorgungsleistungen angesichts der demographischen Veränderungen und des Anstiegs der Zahl der Versorgungsempfänger sicherzustellen, werden Versorgungsrücklagen als Sondervermögen aus der Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen nach Absatz 2 gebildet. Damit soll zugleich das Besoldungs- und Versorgungsniveau in gleichmäßigen Schritten von durchschnittlich 0,2 Prozent abgesenkt werden.«

Alles klar? Die gesetzlich beschlossenen Gehaltsanpassungen der Beamten und die daraus resultierenden Anpassungen der Pensionen in den Jahren zwischen 1999 und 2017 werden um jeweils 0,2 Prozent abgesenkt und dieses Geld soll dann den Rücklagen zugeführt werden. So gesehen handelt es sich eben nicht um einen echten Arbeitgeberanteil, sondern der holt sich das von seinen Beamten, denen er die Beträge ansonsten hätte auszahlen müssen. Die dadurch eingesparten Beträge sollen einem Sondervermögen zugeführt werden. Die Mittel dieser Sondervermögen dürfen laut Gesetz nur zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben verwendet werden. So die Theorie.

Nun könnte man an dieser Stelle ganz grundsätzlich die Frage aufwerfen, ob das ökonomisch gesehen ein wirklich überzeugender Ansatz ist, dass eine Gebietskörperschaft, die nicht nur hohe Schuldenlasten zu tragen hat, sondern Jahr für Jahr neue, zusätzliche Schulden aufnehmen musste, um die Lücke zwischen Ausgaben und Einnahmen zu schließen, einen Teil des Budgets in einen Spartopf steckt. Man finanziert also aus einem Teil der neuen Schulden den Finanzreserve für später.
Zum Bundesland Rheinland-Pfalz teilt uns der Rechnungshof des Landes anlässlich der Vorstellung des Jahresberichts 2017 mit:

»Die Haushalts- und Finanzlage des Landes bleibt infolge der überdurchschnittlich hohen Verschuldung und der damit zusammenhängenden Zins- und Tilgungsleistungen weiterhin angespannt … Trotz eines nochmals deutlich verbesserten Steueraufkommens und eines historisch niedrigen Zinsniveaus reichten die Eigenfinanzierungsmittel im Haushaltsjahr 2015, für das die Landesregierung Entlastung beantragt hat, nicht zur Deckung aller Ausgaben aus. Zur Sicherstellung des Haushaltsausgleichs mussten neue Schulden von 568 Mio. € für den Kernhaushalt und 80 Mio. € für die Landesbetriebe aufgenommen werden. Dadurch stieg die Gesamtverschuldung auf ihren bisher höchsten Stand von 38,1 Mrd. €.«

Wir nähern uns jetzt dem hier interessierenden Thema Pensionsfonds: So schreibt der Rechnungshof: »Zum Haushaltsausgleich wurden 2015 allein für den Kernhaushalt neue Schulden von 568 Mio. € aufgenommen. Zudem waren Darlehen von 80 Mio. € zur Deckung von Ausgaben der Landesbetriebe notwendig. Das Land verschuldete sich in Höhe von fast 700 Mio. € neu bei dem Pensionsfonds und der Versorgungsrücklage, während es 130 Mio. € bei sonstigen Dritten tilgte.«

Und dann setzen die Rechnungsprüfer noch einen oben rauf:

»Der Anteil der Investitionsausgaben an den bereinigten Gesamtausgaben (Investitionsquote) betrug in Rheinland-Pfalz 9,5 % … Wären allerdings die Zuführungen an den Pensionsfonds entsprechend der Praxis anderer Länder nicht als Investitionen, sondern als besondere Finanzierungsausgaben gewertet worden, hätte die Investitionsquote lediglich 6,1 % betragen.«

Wie jetzt, wird der eine oder irritiert fragen: Das Land verschuldet sich bei seinem eigenen Pensionsfonds, dem er doch Mittel für die Altersvorsorge der Beamten zugeführt hat und dann werden die auch noch als Investitionen verbucht? Wie soll das denn funktionieren? Das hört sich irgendwie nicht seriös an.

Eine erste Auflösung dieses finanztechnischen Rätsels kann man diesem Passus eines Berichts des SWR entnehmen:

»Den Pensionsfonds gibt es seit 1996. Das Startkapital betrug damals fünf Millionen DM. Die Ministerien zahlen seither einen Teil des Gehalts der neu angestellten Beamten darin ein. Das waren bis zu 500 Millionen Euro jährlich. Dadurch wuchs der Fonds auf 5,1 Milliarden Euro. Tatsächlich liegt in ihm kaum noch echtes Geld, sondern vor allem Schuldscheine. Denn das Land hat sich seine Einzahlungen immer wieder zurückgeliehen, weil es Geld brauchte. Zudem wies das Land die Einzahlungen als Investitionen aus. Dies ermöglichte es dem Land, neue Schulden zu machen – trotz Schuldenbremse.«

Ein echtes und doppelt aufgepumptes Karusellgeschäft, so kommt das daher. Man wollte gleich zwei Fliegen mit einer Klappe erschlagen – zum einen an Mittel für die Neuverschuldung kommen, gleichzeitig die „Investitionen“ aufblähen. Und offensichtlich haben das auch andere so gesehen: Ende Februar hatte der Verfassungsgerichtshof (VGH) in Koblenz Teile des Pensionsfonds, und damit gleich den ganzen Landeshaushalt 2014/2015 für verfassungswidrig erklärt und damit einer Klage der CDU-Opposition Recht gegeben (vgl. Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz, VGH N 2/15, Urteil vom 22.02.2017).

Die Landesregierung musste also was machen. Und hier das Ergebnis: Pensionsfonds wird aufgelöst, meldet der SWR oder diese Meldung: Rheinland-Pfalz löst Pensionsfonds auf. Die für die Altersversorgung der Beamten nötigen Mittel werden künftig aus dem laufenden Haushalt bereitgestellt, so die Finanzministerin Doris Ahnen (SPD). Auch die umstrittene Vermögensverwaltungsfirma PLP Management GmbH & Co KG soll aufgelöst werden, die über Anleihen von 800 Millionen Euro mit dem insgesamt 5,65 Milliarden Euro schweren Pensionsfonds verbunden ist.

Nun ist man also bei der Finanzierung der Beamtenpensionen wieder bei der Umlagefinanzierung aus den laufenden Steuereinnahmen angekommen – und gerade in den Bundesländern wird sich aufgrund der vielen Beamten, die Landesbeamte sind, die Pensionsfrage stellen, wenn sich an der Finanzarchitektur der Länder nichts ändert, die kaum über eigene Steuern verfügen. Und bei denen die Schuldenberemse scharf gestellt wird. So dass die unweigerlich steigenden Ausgaben für die Pensionen einen immer gewichtigeren Platz einnehmen werden in den Landeshaushalten und dort die überhaupt noch verbliebenen Gestaltungsspielräume weiter einengen werden.

Jenseits des gewöhnlichen Rentners: Die mit einem statistisch langen Leben beglückten Beamten und ihre Pensionen

Überall redet man von Renten und Rentenreformen, wobei die einen darunter die Fortsetzung der bisherigen Deckelungs- und Kürzungspolitik verstehen, während einige andere das Rentenniveau wieder anheben und an anderen Stellschrauben im System der gesetzlichen Rentenversicherung drehen wollen, um die finanzielle Lage der Rentner zu verbessern. Noch andere – wie beispielsweise die CDU – wollen gar nichts sagen zur Rentenpolitik bis zur Bundestagswahl (vgl. Union verzichtet im Wahlkampf auf eigenes Rentenkonzept), während die anderen Parteien wie jüngst die SPD Rentenreformvorschläge in die Öffentlichkeit getragen haben, über die man natürlich sofort hergefallen ist – ein besonders fragwürdiges Beispiel für den offensichtlich asymmetrischen Wahlkampf, der hier inszeniert wird, denn wenn man keine inhaltliche Position bezieht, dann kann man auch nicht kritisiert werden und die anderen bekommen ihr Fett weg, was bei vielen Wählern hängen bleibt, weniger aber das Wegtauchen der Union in dieser Frage. Aber da gibt es noch ein anderes, ganz und gar eigenes Alterssicherungssystem neben der gesetzlichen Rentenversicherung: die Pensionen der Beamten.

Nein, hier soll jetzt nicht das Fass mit möglichen Neiddebatten über die (angeblich bzw. tatsächlich) gute Versorgung der im Ruhestand befindlichen Staatsdiener aufgemacht werden, nicht einmal die offensichtlichen Ungleichbehandlungen und daraus resultierende Gerechtigkeitsfragen stehen hier im Mittelpunkt. Dazu könnte man viel sagen und das wird auch hin und wieder an die Oberfläche der öffentlichen Diskussion gespült. »Alle reden über Rentenreformen – aber warum packt keiner die Pensionen der Beamten an? Deren Altersbezüge sind hoch. Nur sie selber streiten das gern ab«, so beginnt beispielsweise ein Artikel von Nadine Oberhuber aus dem Juni 2016 über Beamtenpensionen.

Und es soll hier auch gar nicht um den Tatbestand gehen, dass man statt Neid und „Hängt sie“-Reflexen durchaus den Standpunkt einnehmen könnte, dass man ja von wichtigen Komponenten der Beamtenversorgung im Alter vielleicht mal lernen und diese kopieren könnte, so beispielsweise mit Blick auf die Tatsache, dass es bei der Alterssicherung der Staatsdiener ein Pendant zu einer (für die „normalen Rentner“ nicht vorhandenen) armutsfesten Mindestrente gibt (die dann auch noch deutlich über dem Betrag liegt, den man nach einem sehr langen Erwerbsarbeitsleben (wir sprechen hier von 45 Beitragsjahren und immer durchschnittlichen Verdienst) erreichen kann: Beamte haben schon nach fünf Dienstjahren Anspruch auf eine Mindestpension, die 2017 bei 1.660 Euro monatlich liegt.

Man könnte auch darauf hinweisen, dass sich das derzeit so kontrovers diskutierte (weiter absinkende) Rentenniveau (vgl. dazu auch genauer den Beitrag Das große Durcheinander um Rentenniveau, Niveau der Renten, Rente als Wahlkampfthema. Und eine rechnerische Gewissheit mit fatalen Folgen vom 8. Oktober 2016) nicht auf das letzte Einkommen vor dem Ruhestand bezieht, sondern auf das, was sie im Laufe ihres Arbeitslebens an Entgeltpunkten zusammengesammelt haben, also einen Teil ihres Lebensdurchschnittsverdienstes darstellt, während bei den Pensionen der Beamten das letzte Gehalt (und davon gut 71 Prozent) ausschlaggebend ist (was auch erklärt, dass der Aufstieg in die höchstmöglich erreichbare Besoldungsgruppe ungeahnte Energien freisetzt).

Hier soll so eine Meldung genauer unter die Lupe genommen werden: Hamburg fehlen Hunderte Millionen für Pensionszahlungen: »Bereits 2016 fehlten für Pensionszahlungen mehrere Hundert Millionen Euro im Haushalt der Stadt. Grund ist, dass Hamburgs Beamte älter werden als angenommen. Ein neues Prognosemodell soll nun schnell her«, kann man dem Artikel entnehmen.

Der Finanzsenator der Freien und Hansestadt Hamburg, Peter Tschentscher (SPD), konnte eine eigentlich frohe Botschaft verkünden: Die zusätzlich zu erwartenden Steuereinnahmen belaufen sich in diesem Jahr auf immerhin 769 Millionen Euro. Aber: Bisher ungeahnt höhere Pensionslasten kommen auf die Stadt zu. »Schon für das Jahr 2016 fehlten 340 Millionen Euro, die nun so schnell wie möglich nachbewilligt werden müssen. Wie viel Geld im aktuellen Doppelhaushalt und für die kommenden Jahre zusätzlich zurückgelegt werden muss, wird ein neues Gutachten zeigen.«

Wie kann das sein? Die Auflösung dieser handfesten Zahlenlücke in Euro: Der Grund für die Mehrkosten sind Hamburgs Beamte, die älter als durchschnittliche Deutsche werden und damit länger Pensionen beziehen als angenommen.

»Mangels besserer Erkenntnisse, so schreibt es der Senat in seiner Drucksache, habe man sich bisher an den Heubeck-Sterbetafeln 2005 G orientiert, einer in der Tat anerkannten Rechengrundlage, um zum Beispiel die betriebliche Altersvorsorge zu bestimmen.« Doch die unterschätzen das tatsächlich erreichte Lebensalter und die damit verbundenen Pensionsverpflichtungen: »Ausschlaggebend für die Abweichungen vom Bundesdurchschnitt sind offenbar vor allem Hamburgs Lehrer und Hochschulprofessoren. Sie machen einen deutlich höheren Anteil an den Beschäftigten im öffentlichen Dienst aus als das in Städten der Fall ist, die nicht gleichzeitig Bundesland sind. Und da allgemein das Lebensalter mit dem Bildungsniveau und dem Einkommen steigt, sorgt diese hohe Zahl an Akademikern für den statistischen Ausreißer.«

Erst jetzt soll ein neuer Gutachter ein neues Prognosemodell entwickeln, in das nicht nur hypothetische Annahmen zur Sterblichkeit von Arbeitnehmern einfließen, sondern auch die tatsächlichen Daten zu Hamburgs Beamten aus den Jahren 2013 und 2014. Schon jetzt rechnet der Senat mit erheblichen Mehrkosten.

Zur Frage der Lebenserwartung „normaler“ Sterblicher und der Beamten hat sich vor kurzem auch das Statistische Bundesamt mit einem Fachbeitrag zu Wort gemeldet: Lebenserwartung von Beamtinnen und Beamten. Befunde und Auswirkungen auf künftige Versorgungsausgaben, so ist der Aufsatz von Felix zur Nieden und Alexandros Altis überschrieben, der in der Fachzeitschrift „Wirtschaft und Statistik“ publiziert wurde. »Es zeigt sich, dass Beamtinnen und Beamte eine höhere Lebenserwartung haben als Frauen und Männer der Gesamt­bevölkerung. Berücksichtigt man diesen Vorteil, ergeben sich hierdurch bis zu 11% höhere Versorgungsausgaben auf Bundesebene«, so die beiden Statistiker zu einem der zentralen Ergebnisse ihrer Berechnungen.

»Die Sterbewahrscheinlichkeiten von Beamtinnen und Beamten liegen in den nachweisbaren Altersjahren deutlich unter denen der Gesamtbevölkerung. Im Alter 70 sind sie bei Beamtinnen um 31% und bei Beamten um 36% niedriger. Mit steigendem Alter nehmen die relativen Unterschiede dann ab – im Alter von 80 Jahren sind die Sterbewahrscheinlichkeiten von Beamtinnen (um 23 %) und Beamten (um 22 %) noch geringer als die der Gesamtbevölkerung. In den hohen 90er­ Altersjahren sind die Differenzen dann praktisch nicht mehr vorhan­den.« Hinzu kommt eine deutliche Zunahme der Lebenserwartung: Für »Beamtinnen im Jahr 2060 (ergibt sich) eine fernere Lebenserwartung im Alter 60 von 30,6 Jahren, für Beamte von 27,5 Jahren. Das entspricht einem Zuwachs von 3,7 beziehungsweise 3,8 Jahren im Vergleich zu den für den Zeitraum 2010/2012 ermittelten Werten.«

Abschließend wieder zurück auf die Systemebene. Im Vergleich zu den 250 Milliarden Euro, die jährlich von der gesetzlichen Rentenkasse an die Rentner gezahlt werden, scheinen die 38,5 Milliarden Euro für Beamtenpensionen auf den ersten Blick überschaubar, so Nadine Oberhuber in ihrem Artikel aus dem vergangenen Jahr. Allerdings stehen den 20,5 Millionen Rentnern nur 1,1 Millionen pensionierte Beamte gegenüber. »Rechnet man also einmal simpel pro Kopf um, was demnach jeder Beamte bekommt, sind es 2.356 Euro im Monat, während jeder Rentner 857 Euro kriegt.« Nun schreibt Oberhuber selbst, dass man so einfach nicht rechnen kann. Aber dennoch – auch bei einer Betrachtung der Gesamteinkommenslage schneiden Pensionärshaushalte deutlich besser ab als die Rentnerhaushalte und Unterschiede bleiben selbst dann bestehen, wenn man berücksichtigt, dass es unterschiedliche Qualifikationsniveaus zwischen Pensionären und der großen Gruppe der Rentner gibt.

Aber mit Blick auf die Zukunft sollte man zwei Aspekte nicht aus den Augen verlieren: Zum einen müssen die Pensionen im Wesentlichen aus dem laufenden Steueraufkommen des Dienstherrn finanziert werden und die Beamten sind vor allem ein „Problem“ für die Bundesländer, denn dort gibt es die meisten von ihnen – Polizeibeamte, Lehrer, Professoren, Richter, Finanzbeamte. Und dort gibt es auch viele Beamte, die in den höheren Besoldungsgruppen sind mit entsprechend hohen Pensionsverpflichtungen. Und da muss man zumindest für die vor uns liegenden zwanzig Jahre zur Kenntnis nehmen, dass die große Pensionierungswelle gerade beginnt, da in dieser Zeit die vielen gerade in den 1970er und 1980er Jahren zusätzlich eingestellten Beamten aus den geburtenstarken Jahrgängen in den Ruhestand gehen werden, mit entsprechend ihren letzten Besoldungsgruppen hohen Pensionsansprüchen. Das wird für die Haushalte der Bundesländer ceteris paribus ein mehr als großes Problem werden.

Nun gibt es ja auch in der aktuellen rentenpolitischen Debatte immer wieder den Vorschlag, die Beitragszahlergemeinschaft zu erweitern. Beispielsweise durch die Einbeziehung der Selbständigen. So findet man im Rentenkonzept der SPD diesen Hinweis: »Zukünftig werden Selbstständige, die nicht in einem Versorgungswerk abgesichert sind, in die Solidargemeinschaft der gesetzlichen Rentenversicherung einbezogen … Die Einbeziehung der bisher nicht versicherten Selbstständigen ist der erste Schritt auf dem Weg zu unserem Ziel, die gesetzliche Rentenversicherung zu einer Erwerbstätigenversicherung auszubauen.« (S. 4). Aber man wird nur wenige Stimmen hören, die auch eine Einbeziehung der Beamten fordern. Da dominiert eine resignative Grundhaltung nach dem Muster, den Krieg habe man schon verloren, bevor man ihn überhaupt anfängt.

Auch Oberhuber stützt diese Haltung mit diesem Hinweis: »Das Problem bei einer großen Reform des Pensionssystems für Beamte dürfte sein: Dafür ist eine Zweidrittelmehrheit des Bundestages nötig. Die stärkste Fraktion aber, die dort vertreten ist, ist eben diejenige der Beamten. Gleich dahinter folgen die Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes und der politischen Parteien. Beide Berufsgruppen stellen rund 40 Prozent des Bundestages. Unwahrscheinlich, dass da eine Diskussion über Pensionen entbrennt. Oder gar Taten folgen.«

Das ist ein wichtiger Aspekt, muss und sollte einen allerdings nicht davon abhalten, grundsätzlich nachzudenken und immer wieder die Systemfrage zu stellen.