Zustimmung zum „Arbeitslosengeld Q“ und noch eine Portion mehr. Der DGB Bundesvorstand fordert „umfassenderes Konzept“

Der Kanzlerkandidat und neue Vorsitzende der SPD hat in den vergangenen Wochen neben emotionalen Wellen einige Steinchen in den großen Teich der Arbeitsmarktpolitik geworfen, die sogleich als „fundamentale Infragestellung der Agenda 2010“ eingeordnet wurden, was sie aber nicht sind. Dabei ging und geht es neben der geforderten Abschaffung der sachgrundlosen Befristung um eine in Aussicht gestellte Verlängerung der maximalen Bezugsdauersdauer von Arbeitslosengeld I in der Arbeitslosenversicherung für ältere Arbeitslose (vgl. dazu Am Welttag für soziale Gerechtigkeit mehr Gerechtigkeit für (ältere) Arbeitslose? Martin Schulz und der alte Wein in alten Schläuchen vom 20. Februar 2017) und die dann nachgeschobene Konkretisierung in Form einer Verbindung der Verlängerung der Bezugsdauer mit einer Weiterbildungsmaßnahme und der Einführung eines „Rechtsanspruchs auf Weiterbildung“ für die Arbeitslosen (vg. dazu den Beitrag Schon wieder alter Wein? „Arbeitslosengeld Q“ für einen längeren Arbeitslosengeld-Bezug. Ein Rechtsanspruch – auf was? – und eine Behörde für Qualifizierung werden in Aussicht gestellt vom 5. März 2017). Nun hat sich der Bundesvorstand des Deutschen Gewerkschaftsbundes (DGB) zu Wort gemeldet und Forderungen nach einem „umfassenderen Konzept“ veröffentlicht.

Der DGB hält die Idee eines „Arbeitslosengeld Q“ für einen „wichtigen Schritt“. Aber für die Herausforderungen, „vor denen wir stehen, bedarf es eines umfassenderen Konzeptes“, heißt es in einem Beschluss des Geschäftsführenden DGB-Bundesvorstands.

DGB Bundesvorstand: Neue Perspektiven für den Arbeitsmarkt: Prävention, Förderung, Unterstützung, Berlin, 13.03.2017

Der DGB schlägt ein mehrstufiges System vor. Es beinhaltet zum einen mehr und bessere Qualifizierung von Arbeitslosen. Zum anderen sollen auch die Bezugsseiten des Arbeitslosengeldes ausgeweitet werden, wenn die Integration in den Arbeitsmarkt dennoch nicht erfolgreich ist.

Hinsichtlich der maximal möglichen Bezugsdauer der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld I plädiert der DGB dafür, den Anspruch auf Arbeitslosengeld gezielt zu erhöhen. Die Laufzeit des Arbeitslosengeldes verlängert sich parallel mit der Beschäftigungsdauer. Hinzu kommt, dass die Teilnahme an Weiterbildung nicht mehr auf das Arbeitslosengeld angerechnet wird. Wie das konkret aussehen könnte, verdeutlicht die Tabelle.

Ältere, denen während der Arbeitslosigkeit keine wirkungsvollen Maßnahmen zur Unterstützung der Integration angeboten werden können, erhalten eine weitere Verlängerung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes um sechs Monate. Damit sind gleichzeitig Anreize verbunden, sich aktiv um die Gruppe der Älteren zu kümmern und aktiv mit ihnen zu arbeiten. Und noch eine Komponente findet man in dem DGB-Konzept:

»Die Verlängerung des Arbeitslosengeldes wird gleichzeitig verbunden mit der Wiedereinführung der Erstattungspflicht des Arbeitslosengeldes, wenn Arbeitgeber ältere Beschäftigte ohne zwingenden Grund entlassen. Bis zum Jahre 2003 sah die gesetzliche Regelung vor, dass der Arbeitgeber bei der Entlassung älterer Arbeitnehmer ab Vollendung des 56. Lebensjahres unter bestimmten Voraussetzungen das Arbeitslosengeld nach dem 58. Lebensjahr erstatten musste. Die Erstattungspflicht bestand vor allem dann, wenn der Arbeitgeber für die Arbeitslosigkeit des älteren Arbeitnehmers verantwortlich war. Dies schützt einerseits die Beschäftigten und beteiligt den Arbeitgeber an den Folgekosten der sozialen Sicherung. Die Erstattungspflicht ist das Gegenstück zu den Eingliederungszuschüssen an Arbeitgeber. Mit den Einnahmen können gezielt zusätzliche Maßnahmen für ältere Beschäftigte und Arbeitslose finanziert werden.« (DGB 2017: 4f.)

Aber was ist mit der in vielen Medien gerade von Arbeitgeber-Seite vorgetragenen Kritik, eine Verlängerung der Bezugsdauer von ALG I wäre ein neues Frühverrentungsprogramm? Dazu der DGB: »Durch den Vorschlag wird keine Rückkehr zur vormaligen Politik einer Frühverrentung begünstigt. So wären für 55- oder 59-Jährige die maximalen Bezugszeiten von 2 bzw. 2 1⁄2 Jahren viel zu kurz, um anschließend in Rente – auch mit Abschlägen – gehen zu können.« (DGB 2017: 5)

Der DGB will auch die Schutzfunktion der Arbeitslosenversicherung wieder stärken. Hierzu trägt er zwei Forderungen vor:

1.) Ca. 20 Prozent der neu eintretenden Arbeitslosen rutschen direkt in Hartz IV, weil sie keinen oder einen zu geringen Anspruch aus der Arbeitslosenversicherung erlangen konnten. Die Rahmenfrist muss deswegen wieder von zwei auf drei Jahre erweitert werden. Hierdurch würden auch Leiharbeiter und Personen, die oft nur befristet beschäftigt werden, in die Absicherung der Arbeitslosenversicherung kommen.

2.) Bezieher von Arbeitslosengeld I erhalten bei nicht bedarfsdeckender Leistung von der Bundesagentur ein Mindestarbeitslosengeld in Höhe des individuellen Hartz-IV-Anspruchs. Nach der letzten Gesetzesänderung erfolgt die Arbeitsmarktintegration von sogenannten Aufstockern bereits durch die Agenturen für Arbeit. Durch das Mindestarbeitslosengeld werden Doppelstrukturen vermieden und die Arbeitslosenversicherung in ihrer Funktion gegenüber den Versicherten gestärkt. Die Kosten für das zusätzliche Mindestarbeitslosengeld werden der Arbeitslosenversicherung durch den Bund erstattet.

Die Vorschläge des DGB gehen aber noch weiter, neben der Ebene der passiven Leistungen werden auch die Maßnahmen angesprochen:

So soll durch präventive Maßnahmen unter anderem dafür gesorgt werden, dass Beschäftigte über ihr gesamtes Arbeitsleben hinweg qualifiziert bleiben. „Beschäftigten sollte über ihr ganzes Erwerbsleben hinweg eine Qualifizierungsberatung zur Verfügung stehen, in der sie neutral und individuell beraten werden“, fordert der DGB. Die Bundesagentur für Arbeit führe dazu derzeit Modellversuche durch. Diese „Qualifizierungsberatung muss zügig ausgebaut werden“.

Man muss an dieser Stelle allerdings darauf hinweisen, dass die „Qualifizierungsberatung“ der BA zum einen mit großen Fragezeichen zu versehen wäre, was die Frage angeht, ob die das überhaupt können. Zum anderen probiert die BA das selbst erst einmal aus in einem Modellversuch, so dass man zum jetzigen Zeitpunkt sicher nicht davon ausgehen kann, dass die BA schon soweit wäre, das umzusetzen, obgleich Schulz und Nahles schon eine Umbenennung der BA in „Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung“ in den Forderungsraum gestellt haben. Hier würde der wenn überhaupt zehnte vor dem ersten Schritt gemacht. Zu dem angesprochenen Pilotprojekt der BA vgl. auch diesen Forschungsbericht des IAB: Philipp Fuchs et al. (2017): Pilotierung der Weiterbildungsberatung durch die Bundesagentur für Arbeit. Implementationsstudie und quantitative Begleitforschung. (IAB-Forschungsbericht, 01/2017), Nürnberg 2017.

Der DGB stellt sich das alles so vor: Beschäftigte und Arbeitslose sollen einen Rechtsanspruch auf Beratung zur Weiterbildung erhalten. Wenn diese Beratung bei Arbeitslosen zu dem Ergebnis kommt, dass eine Weiterbildung für die stabile berufliche Integration notwendig ist, muss sie gewährt werden. Arbeitslosen wird die Teilnahme an Weiterbildung nicht mehr auf den Bezugszeitraum von Arbeitslosengeld angerechnet. Bisher wird für zwei Tage Weiterbildung ein Tag Arbeitslosengeldbezug angerechnet. Und dann kommt eine an sich wichtige, allerdings sehr zahm ausgestaltete Forderung:

»Um auch längere Weiterbildungsmaßnahmen attraktiv zu machen, erhalten die Teilnehmer einen Zuschlag auf das Arbeitslosengeld bei Weiterbildung in Höhe von zehn Prozent des Arbeitslosengeldes, mindestens aber 100 Euro pro Monat. Der Sockelbetrag begünstigt gezielt Personen mit geringen Unterstützungsleistungen. Der Zuschlag soll es den Teilnehmern ermöglichen, auch längerfristige Weiterbildungen anzunehmen und dem Abbruch von Maßnahmen entgegenwirken. Das hilft auch jungen Menschen, die mit 25, 30 oder 35 Jahren bereits mitten im Leben stehen, eine abschlussbezogene Weiterbildung durchzuhalten. Die Regelung muss analog auf das Arbeitslosengeld II übertragen werden.« (DGB 2017: 3)

Man darf und muss den DGB an dieser Stelle erinnern – warum nur 10 Prozent, mindestens 100 Euro? Wie wäre es denn mit einer Reaktivierung eines Instruments, dass es bis Mitte der 1970er Jahre im AFG gegeben hat, wo bei abschlussbezogenen Maßnahmen bis zu 90 Prozent des letzten Nettoentgelts der Arbeitnehmer gezahlt wurden? Das wäre ein Anreiz.

Natürlich kommt die Frage nach den Kosten. Hierzu schreibt der DGB:

»Die Vorschläge des DGB können aus den laufenden Einnahmen der Arbeitslosenversicherung finanziert werden.
Die Ausweitung der Rahmenfrist kostet etwa 600 Mio. Die Kosten der Weiterbildung 600 bis 700 Mio. und die Verlängerung des Arbeitslosengeldes für Ältere ca. 1 Mrd. Euro. Dem gegenüber stehen die Einnahmen aus den Erstattungen der Arbeitgeber bei ungerechtfertigter Entlassung Älterer.
Zusammen rechnen wir mit einer Belastung von gut 2 Mrd. Euro.«

Schon wieder alter Wein? „Arbeitslosengeld Q“ für einen längeren Arbeitslosengeld-Bezug. Ein Rechtsanspruch – auf was? – und eine Behörde für Qualifizierung werden in Aussicht gestellt

In den zurückliegenden zwei Wochen hat der designierte Kanzlerkandidat der SPD, Martin Schulz, einen Teil der öffentlichen Debatte beherrschen können mit der erst einmal nur vagen Andeutung, dass es eine längere Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes I geben soll, wenn er was zu sagen hätte (vgl. dazu u.a. den Beitrag Am Welttag für soziale Gerechtigkeit mehr Gerechtigkeit für (ältere) Arbeitslose? Martin Schulz und der alte Wein in alten Schläuchen vom 20. Februar 2017). Sofort wurde eine (angebliche) Infragestellung der „Agenda 2010“ hin und her diskutiert, dabei wäre eine (nochmalige) Verlängerung der maximalen Bezugsdauer der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld I, die ja schon vor einigen Jahren für die über 50-jährigen Arbeitslosen (wieder) ausgeweitet worden ist, lediglich eine Korrektur an dem, was mit der „Agenda 2010“ über uns gekommen ist.

Die Systemfrage würde erst dann gestellt werden, wenn es um das Hartz IV-System gehen würde, in dem sich mittlerweile gut 70 Prozent der Arbeitslosen befinden, denn nur noch eine kleine Minderheit ist für einige Zeit überhaupt in der Arbeitslosenversicherung abgesichert. Nun aber hat Martin Schulz bzw. die von ihm mit der Konzepterstellung beauftragte Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) einige weitere Umrisse erkennen lassen, was konkret verändert werden soll.

»Künftig sollen Arbeitslose ein Recht auf Weiterbildung haben, das es so bisher nicht gibt. Finden sie innerhalb von drei Monaten keine neue Stelle, sollen sie ein Angebot für eine „Qualifizierungsmaßnahme“ bekommen. Zuständig sein soll die Bundesagentur für Arbeit, die in „Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung“ umbenannt würde. Für die Dauer der Qualifizierung soll der Teilnehmer ein neues „Arbeitslosengeld Q“ in Höhe des Arbeitslosengeldes I bekommen. Nach Ende der Qualifizierung bekommt der Betroffene dann wieder das normale Arbeitslosengeld. Neu daran ist, dass die Bezugsdauer des „Arbeitslosengelds Q“ nicht auf die Zeit angerechnet wird, die ein Betroffener Anspruch auf Arbeitslosengeld I hat. Bislang war es so, dass für die Zeit der Qualifizierung die Bezugsdauer des Arbeitslosengelds um die Hälfte gemindert wurde«, kann man diesem Artikel von Christoph Hickmann entnehmen: So will Schulz bei der Agenda 2010 nachbessern.

Hickmann weist darauf hin, dass manche enttäuscht sein könnten, die auf eine schlichte Verlängerung der möglichen Bezugsdauer der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld I gehofft hatten, bevor möglicherweise der Absturz in das Hartz IV-System ansteht.

»Verlängerung gibt es nur gegen Qualifizierung.« So lautet offensichtlich die Formel, die man gefunden hat – und die geht auf den ersten Blick konform mit dem „Fordern und Fördern“-Ansatz, der zu den Kernelementen der „Agenda 2010“ gehört.

Eine substanzielle Änderung zum ersten Stadium der Schulz-Vorschläge ist darin zu sehen, dass von diesem Ansatz auch Arbeitslose betroffen sind bzw. profitieren könnten, die jünger als 50 Jahre als sind. Und zum zweiten, darüber wird noch zu sprechen sein, verbindet man den möglichen längeren Bezug mit einer Art „Gegenleistung“ (also die Teilnahme an einer „Qualifizierung“) und überall wird doch hervorgehoben, wie wichtig die Qualifikationen heute so sind.

»Ein 58-jähriger Arbeitnehmer, der bislang Anspruch auf 24 Monate Arbeitslosengeld I hätte, könnte theoretisch künftig auf eine Bezugsdauer von maximal 48 Monaten kommen.« Genau an dieser Stelle setzen einige Kritiker ein. So hat sich beispielsweise Peter Clever vom Arbeitgeberverband BDA  zu Wort gemeldet: „Je länger jemand arbeitslos ist, desto schwieriger wird der Wiedereinstieg in Beschäftigung.“ Und weiter: „Längere Bezugszeiten bauen gerade für ältere Arbeitslose keine Brücken in neue Beschäftigung.“ Diese gebe es für ältere Arbeitslose nur durch gezielte, praxisorientierte Qualifizierung, ausgerichtet an den Stärken des Einzelnen und den Bedürfnissen des Arbeitsmarkts, so Clever. Das kann man diesem Artikel entnehmen: Arbeitgeber kritisieren Schulz‘ Agenda-Pläne. Die Arbeitgeberfunktionäre befürchten Anreize zur Frühverrentung bei den älteren Arbeitslosen.

Aber ist das alles realistisch? Bleiben wir bei dem Beispiel mit dem 58-jährigen Arbeitslosen, der bislang maximal 24 Monaten, nach dem neuen Konzept bis zu 48 Monaten Arbeitslosengeld I beziehen könnte. Dazu Christoph Hickmann in seinem Artikel: »Hier handelt es sich allerdings um ein Extrembeispiel. Häufiger sind bisher kürzere Qualifizierungsmaßnahmen zwischen vier und sechs Monaten.«

Genau da sind wir an einer wichtigen, wenn nicht der zentralen Problemstelle angekommen. Was genau versteht man denn unter „Qualifizierung“? Dass das Arbeitslosengeld I, das während der Teilnahme an einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme weitergezahlt und nicht mehr teilweise angerechnet wird auf den Anspruchszeitraum, das ist nun wirklich nicht neu, sondern wäre nur die Wiederherstellung alten Rechts. Früher kannte man das als Unterhaltsgeld während der Maßnahme, deren Bezug den Arbeitslosengeld I-Anspruch nicht geschmälert hatte. Mit der teilweisen Anrechnung und später der Abschaffung hatte man schon vor vielen Jahren begonnen – nicht wirklich überraschend, um Ausgaben einsparen zu können. Insofern wäre die Nicht-Anrechnung des Arbeitslosengeld I-Bezugs während einer Weiterbildungsmaßnahme nur die Rückkehr zu altem Recht.
Aber der Vorschlag geht ja noch weiter, wie man dem Artikel Martin Schulz will mit „Arbeitslosengeld Q“ punkten entnehmen kann:

„Wir wollen ein Recht auf Weiterbildung einführen“, heißt es in der Beschlussvorlage. Die oberste Arbeitsbehörde soll in „Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung“ umbenannt und gesetzlich verpflichtet werden, Arbeitslosen ein Angebot für eine Qualifizierungsmaßnahme zu machen, wenn sie innerhalb von drei Monaten keine neue Beschäftigung finden. Für die Dauer der Qualifizierung wird „Arbeitslosengeld Q“ in Höhe des Arbeitslosengeldes I gezahlt.

An dieser Stelle ergeben sich zwei für die weitere Debatte wichtige Fragen: Macht es wirklich inhaltlich Sinn, die BA zu einer „Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung“ umzubenennen und wenn das bejaht wird – welchen? Bevor wir uns damit befassen, stellt sich die eben nicht triviale Frage: Was meinen die eigentlich mit „Qualifizierungsmaßnahmen“?

Im Bereich SGB III (also der Arbeitslosenversicherung, nicht im Hartz IV-System, da liegen die Werte noch niedriger) wurden ausweislich der Daten der Bundesagentur für Arbeit 2016 insgesamt 456.000 Personen mit Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik gefördert.  Die Aktivierungsquote im SGB III (= Anteil der Teilnehmenden an ausgewählten Maßnahmen an der Summe aus Arbeitslosen und diesen Maßnahmeteilnehmenden) lag 2016 bei 23,5 Prozent. Anders gesagt: Noch nicht einmal jeder Fünfte ist im SGB III mit irgendeiner Maßnahme versorgt worden, wobei die Betonung auf irgendeine Maßnahme liegt. Die Abbildung verdeutlicht, wie sich die diejenigen, die irgendeine arbeitsmarktpolitische Maßnahme im vergangenen Jahr begonnen haben, auf die einzelnen Bereiche verteilen, die natürlich von ganz unterschiedlicher Qualität sind.

Lediglich 13 Prozent aller Zugänge entfallen auf den Bereich der beruflichen Weiterbildung – und der ist auch nur eine Sammelkategorie für überaus unterschiedliche Weiterbildungsmaßnahmen.

Schauen wir für etwas mehr Klarheit in diese neue Studie, die von der gewerkschaftsnahen Hans-Böckler-Stiftung vor kurzem veröffentlicht worden ist:

Alexandra Bläsche, Ruth Brandherm, Christoph Eckhardt, Bernd Käpplinger, Matthias Knuth, Thomas Kruppe, Michaela Kuhnhenne und Petra Schütt (2017): Qualitätsoffensive strukturierte Weiterbildung in Deutschland. Working Paper Forschungsförderung Nr. 25, Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung, Februar 2017

Dort dient man unter der Überschrift „Weiterbildung im Rahmen der Arbeitsförderung“ (S. 27 f.) folgende Hinweise:

»Die berufliche Weiterbildung innerhalb der Arbeitsförderung (SGB III/SGB II) ist seit Jahren rückläufig. Vorrangiges Interesse ist eine möglichst kurzfristige Eingliederung in Arbeit. Dem entsprechend werden mehr kurzfristige Weiterbildungen bis zu einem Jahr eingesetzt. Die abschlussbezogene Weiterbildung (Umschulungen, Teilqualifikationen, Vorbereitungskurse auf die Externenprüfung) wird zwar programmatisch hervorgehoben, die Eintritts- und Bestandszahlen stehen aber im Missverhältnis zu der hohen Zahl an- und ungelernter sowie langzeitarbeitsloser Personen unter den Arbeitslosen.«

Und dann zitieren die Autoren (S. 27) angeblich die Bundesagentur für Arbeit selbst, allerdings findet man das folgende Zitat nicht in der angegebenen BA-Quelle, sondern in diesem Text des IAQ: Teilnehmer in ausgewählten arbeitsmarktpolitischen Instrumenten 2006 – 2015:

»Die Rückführung der Förderung beruflicher Weiterbildung ist in erster Linie eine Folge der Neuausrichtung der Förder- und Geschäftspolitik der Bundesagentur für Arbeit. Die Förderung beruflicher Weiterbildung hat gegenüber der direkten Vermittlung immer mehr an Bedeutung verloren. Insbesondere längerfristige Qualifizierungen (abschlussbezogene Maßnahmen) sind abgebaut worden. Im Mittelpunkt steht das Zielder direkten Verwertbarkeit der Qualifikationen und der zügigen Vermittlung in Beschäftigung. Kurzfristige Erfolge, gebunden an strengen Förderkriterien, bestimmen die Vergabe von Fördermitteln. Diese Anforderungen an einen effektiven Mitteleinsatz führen dazu, dass von der Förderung vor allem die bereits besser Qualifizierten profitieren.«

Berücksichtigt man diese auch von vielen anderen Beobachtern des Systems der Arbeitsmarktpolitik seit Jahren beklagten Entwicklung, dann stellt sich schon die Frage, was die denn nun genau meinen mit „Qualifizierungsmaßnahmen“, die angeboten werden müssen, weil es einen Rechtsanspruch geben soll. Ist damit eine abschlussbezogene berufliche Weiterbildungsmaßnahme gemeint, die natürlich erst einmal richtig teuer kommt, weil sie einen neuen oder überhaupt einen Berufsabschluss ermöglicht? Oder reicht das Angebot eines drei- oder viermonatigen „Computer- und Internetkurses“, der für viele Teilnehmer als Zumutung erlebt wird?

Aus den Erfahrungen der Vergangenheit kann  man an dieser Stelle nur sagen: Es steht zu befürchten, dass genau das auch darunter fällt. Das wäre in vielen Fällen für die Betroffenen verschwendete Lebenszeit und für den Beitragszahler versenktes Geld.

Und auch mit Blick auf die andere Komponente des Modells bleiben zum jetzigen Zeitpunkt große Fragezeichen. Die BA als „Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung“? Kann die das mit der Qualifizierung? Da haben sicher eine Menge Leute ganz erhebliche Zweifel, ob die BA das nach der inhaltliche Entleerung und dem fachlichen Downgrading beim Personal wirklich kann. Darüber muss offen gestritten werden – und die BA muss Rechenschaft ablegen, ob und wo sie denn (noch) die Kompetenz hat für diesen Aufgabenbereich. Vorher sollten wir das vorläufig abbuchen unter der Rubrik Simulation von Verbesserungen.

Zur Vollständigkeit gehört aber auch abschließend der Hinweis auf weitere Korrekturen, die nach der Berichterstattung im SGB III und jetzt zum erstmal auch im SGB II vorgenommen werden sollen: »Die SPD will zudem den Kreis derjenigen ausweiten, die Anspruch auf ALG I haben. Derzeit müssen dafür innerhalb von zwei Jahren mindestens zwölf Monate lang Beiträge in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt worden sein. Künftig sollen zehn Beitragsmonate innerhalb von drei Jahren reichen … In der Grundsicherung für Arbeitssuchende (Hartz IV) soll es höhere Vermögensfreibeträge geben. Das aus Steuern finanzierte Arbeitslosengeld II (ALG II) erhalten Erwerbsfähige, die arbeitslos sind, aber keinen Anspruch auf ALG I haben. Bevor sie Hartz IV bekommen, müssen sie bis zu einem bestimmten Freibetrag auf eigenes Vermögen zurückgreifen. Den Freibetrag, der davon verschont bleibt, will die SPD von derzeit 150 auf 300 Euro pro Lebensjahr erhöhen. Im Falle eines 60-Jährigen bliebe demnach Erspartes von bis zu 18.000 Euro unangetastet.«

Nachtrag: Beschluss des SPD-Parteivorstandes: Qualifizierung stärken, Versicherungsschutz verbessern: Die Bundesagentur für Arbeit und Qualifizierung vom 06.03.2017

Am Welttag für soziale Gerechtigkeit mehr Gerechtigkeit für (ältere) Arbeitslose? Martin Schulz und der alte Wein in alten Schläuchen

Die Vereinten Nationen haben den heutigen 20. Februar zum „Welttag der sozialen Gerechtigkeit“ ausgerufen. Das diesjährige Motto lautet: „Preventing conflict and sustaining peace through decent work”. Anständige Arbeit also, um Konflikte zu vermeiden und den Frieden zu sichern. Absolut richtig und sicher angesichts der Bedeutung der Erwerbsarbeit für Einkommen und soziale Sicherung nur zu unterstreichen. Bleibt man auf dieser Meta-Ebene, werden das viele unterschreiben und unterstützen können. Anders sieht es schon aus, wenn man genauer nachfragt, was man denn unter „Gerechtigkeit“ konkret zu verstehen hat. Ein ganz eigenes Thema, an dem sich nicht nur große Philosophen die Zähne ausgebissen haben. Aber man kann es ja auch ganz handfest untersuchen, wenn man parallel zum Welttag aus der anlaufenden deutschen Wahlkampfmaschinerie ein praktisches Beispiel geliefert bekommt, wie mit (scheinbaren?) Gerechtigkeitsargumenten sozialpolitisches Regelwerk im Sinne einer notwendigen Veränderung adressiert wird. Und der Hinweis auf den anlaufenden Wahlkampf verweist zugleich auf die Vorsichtsregel, dass es möglicherweise gar nicht so sehr um die konkreten Inhalte geht, sondern den Gesetzen der politischen Psychologie folgend um die Adressierung bestimmter Gerechtigkeitsvorstellungen bei den (potenziellen) Wählern. Schauen wir also genauer hin.

Es geht um den Kern des sich in allerersten Umrissen nach der überraschenden Nominierung von Martin Schulz als Kanzlerkandidat der SPD abzeichnenden Wahlkampfkonzepts der Sozialdemokratie, das wohl – soweit man das zum jetzigen Zeitpunkt sagen kann – um „Gerechtigkeit“ in unserem Land gestrickt werden wird. Darauf deuten die bisherigen Äußerungen von Schulz hin. Und da gibt es natürlich, jedenfalls für einen nicht kleinen Teil der Menschen und  potenziellen Wähler, das „Problem“ der Agenda 2010, die häufig und unvollständig mit „Hartz IV“ gleichgesetzt wird. Und die Hartz-Gesetze der rot-grünen Bundesregierung sind in einem Teil des sozialdemokratischen Fleisches ein ganz großer Stachel – oder soll man eher sagen: eine tiefe und weiterhin offene Wunde?

Darauf muss man eingehen, das muss man neudeutsch „adressieren“, sonst bekommt man möglicherweise ein Glaubwürdigkeitsproblem. Und offensichtlich passiert da was in diese Richtung, wie anders sind solche Schlagzeilen zu verstehen: Schulz stellt Agenda 2010 infrage: »Verbesserungen bei Arbeitslosengeld und Kündigungsschutz: SPD-Hoffnungsträger Martin Schulz will mehr Gerechtigeit und geht ans rot-grüne Erbe ran.« Was genau hat er denn gefordert?

Dazu diese Meldung: Schulz will Bezugsdauer von Arbeitslosengeld I verlängern. Darin gibt es einen Hinweis auf die aktuelle Rechtslage in der Arbeitslosenversicherung: »Derzeit erhalten Arbeitslose unter 50 Jahren maximal zwölf Monate lang Arbeitslosengeld I, wer über 50 ist, kann es 15 Monate lang beziehen, für Menschen ab 55 gilt eine Bezugsdauer bis zu 18 Monaten.« Was der Artikel vergisst: Für Arbeitslose ab 58 gibt es 24 Monate Arbeitslosengeld I. Schulz wird nun mit diesen Worten zitiert:  Es gehe „an die Existenz“, wenn jemand mit 50 Jahren nach 15-monatiger Arbeitslosigkeit Hartz IV beziehe, sagte er. Und er fügt hinzu: „Feh­ler zu ma­chen ist nicht eh­ren­rüh­rig. Wich­tig ist: Wenn Feh­ler er­kannt wer­den, müs­sen sie korrigiert wer­den.“
Wie lange Arbeitssuchende künftig Anspruch auf ALG I haben sollen, führte Schulz nicht aus. Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) soll in den nächsten Wochen ein Programm dazu vorlegen.

Endlich mal eine konkrete Sache, scheinen viele zu denken, zumindest in der Medienlandschaft, denn das, was da in die Arena geworfen wurde, verbreitet sich rasant und wie so oft mit sehr verkürzenden Schlagzeilen: Schulz verspricht Korrekturen an Agenda 2010 und darin: »Empfänger des Arbeitslosengelds I …  sollen die finanzielle Unterstützung zukünftig länger bekommen.«
Wie wir gesehen haben, stimmt das so nicht, sondern Schulz spricht von den Arbeitslosen, die 50 Jahre oder älter sind und die bereits heute eine längere Bezugsdauer haben, die ab 58 sogar doppelt so lange ausfällt wie bei den „Normal-Arbeitslosen“.

Natürlich könnte der eine oder andere die Frage stellen, ob die Schulz-Erkenntnis – es gehe „an die Existenz“, wenn jemand mit 50 Jahren nach 15-monatiger Arbeitslosigkeit Hartz IV beziehe – nicht auch für einen 48jährigen Arbeitslosen zutrifft, der im bestehenden System sogar schon nach 12 Monaten vor diese Situation gestellt sein kann, wenn er oder sie ins Hartz IV-System übertreten muss, immer unter der Voraussetzung, dass das überhaupt stattfinden kann, da ja die Bedürftigkeitskriterien der Grundsicherung erfüllt sein müssen.

Wo ist jetzt eine (mögliche) Infragestellung der „Agenda 2010“ zu sehen? Man muss wissen – die Differenzierung der möglichen Bezugsdauer beim Arbeitslosengeld als Versicherungsleistung nach dem Lebensalter, die hat es schon vor den Hartz-Gesetzen gegeben – und einen ersten Eingriff in diese Systematik kann man auf das Jahr 1997, also lange vor den Hartz-Gesetzen, in der Endphase der Regierung Kohl datieren.

1997 hatte man die erforderliche Altersgrenzen für den längeren Bezug der Versicherungsleistung Arbeitslosengeld nach oben verschoben. Die mögliche Bezugsdauer damals variierte zwischen 12 und 32 Monaten.

Mit den Hartz-Gesetzen kamen dann die schwerwiegendsten Eingriffe in das Recht der Arbeitslosenversicherung. 2004 wurde die Bezugsdauer im Prinzip für alle Arbeitslose auf 12 Monate beschränkt, nur den 55 Jahre und Älteren gestand man maximal 18 Monate Arbeitslosengeld-Bezug zu.

Aber 2008 wurde dann wieder ein partieller Richtungswechsel vorgenommen mit einer Verlängerung der maximalen Alg-Bezugsdauer in Abhängigkeit vom Lebensalter und der Vorversicherungszeit. Zu diesem Zeitpunkt wurde das Lebensalter 50 als neue Trennlinie eingezogen zwischen den „maximal 12-Monats-Arbeitslosengeld-Beziehern“ und eben den Älteren, denen schrittweise längere Bezugszeiten (15 Monate, 18 Monate bzw. 24 Monate) zugestanden wurde, ohne die früher maximal mögliche Dauer wieder zu erreichen.

Und nun will Schulz offensichtlich an die dargestellten längeren Bezugsdauern der Älteren wieder ran, obgleich er noch nicht konkret benannt hat, wie viele Monate es denn dann mehr sein sollen. Damit steht er, wie gezeigt wurde, durchaus in einer gewissen Traditionslinie der unterschiedlichen Behandlung „normaler“ und „älterer“ Arbeitsloser.

Offensichtlich zielt der Vorstoß von Martin Schulz auf eine ganz bestimmte, weit verbreitete Gerechtigkeitsvorstellung in der Bevölkerung, die man so beschreiben kann: Viele Menschen halten es für nicht in Ordnung, wenn Arbeitnehmer, die lange Zeit in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben, genau so behandelt werden wie andere, die viel weniger oder im Extremfall noch nie Beiträge geleistet haben. Denn nach den im Normalfall 12 Monaten Arbeitslosengeld I-Bezug aus Versicherungskassen müssten alle von den gleichen Hartz IV-Leistungen leben, wenn sie denn nach den Kriterien des SGB II bedürftig sind. Da kommt es doch nur gerecht rüber, wenn die Älteren länger über die Versicherungsleistung abgesichert sind und nicht so schnell in die Sozialhilfe abrutschen müssen. Genau diesen Punkt will Schulz mit seiner Inaussichtstellung einer wie auch immer gearteten längeren Bezugsdauer für Arbeitslose ab 50 aufwärts adressieren. Und die angesprochene Verletzung des Gerechtigkeitsgefühls weiter Teile der Bevölkerung war bereits das Hauptmotiv bei der 2008 vorgenommenen Verlängerung der Bezugsdauer für die 50 Jahre und älteren Arbeitslosen. Insofern wäre der aktuelle Vorstoß von Martin Schulz alter Wein in bereits benutzten Schläuchen.

Nur eine grundsätzliche Anmerkung zu der angesprochenen und weit verbreiteten Gerechtigkeitsvorstellung einer Ausgestaltung der Versicherungsleistung nach der Vorleistung (man erkennt hier sofort die Parallelität mit dem Rentensystem): Wenn man diese Vorstellung wirklich gesetzgeberisch umsetzen wollte bzw. müsste, dann macht die Kopplung einer längeren Bezugsdauer an ein immer irgendwie willkürlich daherkommendes Lebensalter nur als Hilfskonstruktion Sinn – idealtypisch wäre eine Bindung der Leistung an die individuellen Beitragszeiten. Das aber ließe sich derzeit gar nicht bzw. nur mit vielen Klimmzügen umsetzen, denn die Bundesagentur für Arbeit hat keine individuellen Versicherungskonten, auf denen die Versicherungsbiografie der Leistungsberechtigten dokumentiert wäre.

Insofern wäre die Umsetzung des Vorschlags einer längeren Bezugsdauer beim Arbeitslosengeld bei der Gruppe der über 50-Jährigen eine kleine Modifikation, aber bei weitem noch keine wirkliche Infragestellung der Agenda 2010, wie es im ersten Überschwang an der einen oder anderen Stelle heute in den Raum gestellt wird. Eine Verlängerung würde die Situation einzelner älterer Arbeitsloser individuell für ein paar Monate verbessern, ein Wert an sich vor allem für die Betroffenen, aber die Systemfrage wird damit eher umschifft.

Denn der eigentlich problematische Punkt, der eindeutig mit den Hartz-Gesetzen verknüpft ist (aber nicht nur, sondern auch mit dem, was Gerhard Schröder mal beim Weltwirtschaftsforum in Davos die Schaffung des größten Niedriglohnsektors in Europa und die als Erfolgsgeschichte bezeichnet hat), besteht in einer völligen Umkehrung der Art und Weise der Absicherung des Risikos der Erwerbslosigkeit im deutschen Sozialstaat:

Eigentlich sollte die Arbeitslosenversicherung als das der Grundsicherung vorgelagerte System das Risiko der Arbeitslosigkeit, besser: Erwerbsarbeitslosigkeit, auffangen und absichern. Auf die Leistungen der Arbeitslosenversicherung hat man einen Rechtsanspruch und es findet keine Bedürftigkeitsprüfung statt.

Anfang der 1990er-Jahre erhielten über 80 Prozent aller Erwerbslosen Leistungen vom Arbeitsamt, die weitgehend Versicherungscharakter hatten und deren Höhe vom früheren Verdienst abhing (in Form des Arbeitslosengeldes und der Arbeitslosenhilfe). Heute gilt das nur noch für 30 Prozent der offiziell erfassten Arbeitslosen. 70 Prozent der Arbeitslosen sind gar nicht mehr unter den Fittichen der Arbeitslosenversicherung, sondern im Fürsorgesystem des SGB II (vgl. dazu bereits Die Arbeitslosenversicherung als Ausnahme statt Normalität vom 24. Dezember 2014).

Die Zunahme des Fürsorgeanteils zulasten des Versicherungsanteils bei der Arbeitslosenunterstützung ist nicht nur auf die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im Zuge der Einführung des SGB II 2005 zu sehen, sondern steht auch in einem Zusammenhang mit der Verkürzung der Bezugsdauer des Arbeitslosengeldes seit 1998, den verschärften Zugangsvoraussetzungen beim Arbeitslosengeld sowie einer zunehmenden Langzeitarbeitslosigkeit. Der „Deckungsgrad“ der eigentlich zuständigen Arbeitslosenversicherung ist massiv geschrumpft worden und bietet heute keine wirklich adäquate Absicherung mehr. Die Verengung der Zugangsvoraussetzungen für einen Bezug von Versicherungsleistungen im Zusammenspiel mit der Instabilität vieler Arbeitsverhältnisse führen dazu, dass eine steigende Zahl von Beschäftigten nach einem Job-Verlust durch die Maschen des Versicherungssystem fällt und direkt auf staatliche Fürsorge angewiesen ist (vgl. dazu Auf der Rutschbahn direkt in Hartz IV. Mehr als jeder fünfte Beschäftigte ist davon bei Arbeitslosigkeit betroffen. Was ein wenig helfen würde und wo die (System-)Grenze ein Dilemma ist vom 26. August 2015). Mittlerweile rutscht jeder fünfte sozialversicherungspflichtig Beschäftigte mit Jobverlust direkt durch in das Hartz IV-System.

Das grundlegende Dilemma resultiert aus dem Versicherungscharakter der Arbeitslosenversicherung, die zwar eine Sozialversicherung ist, aber eben auch Versicherungsprinzipien folgen muss. Zugespitzt formuliert: Die Arbeitslosenversicherung ist ein geeignetes Aufgang- und (bei entsprechender Höhe der Leistungen) Absicherungssystem für die betroffenen Arbeitnehmer, wenn der Schadensfall der Arbeitslosigkeit nur als Ausnahmefall und dann temporär eintritt, also nach einer überschaubaren Zeit wieder beendet werden kann durch die Aufnahme einer neuen sozialversicherungspflichtigen Arbeit. Die Versicherung als solche stößt an ihre (System-)Grenze, wenn die Arbeitslosigkeitsphasen oft und dann auch noch lange anhaltend auftreten.

Und der (mögliche) Absturz in Hartz IV ist dann auch ein ganz entscheidender Resonanzboden für den Vorschlag von Schulz die älteren Arbeitslosen betreffend. Denn es ist ja nicht nur die Angst bzw. angesichts der fortbestehenden enormen Schwierigkeiten der älteren Arbeitslosen, überhaupt wieder eine neue Beschäftigung finden zu können, auch wenn sie das unbedingt wollen, auch die Wahrscheinlichkeit, nach dem Arbeitslosengeld I-Bezug zum Jobcenter zu müssen. Hinzu kommt bei nicht wenigen Betroffenen, dass sie erst einmal gar keine Hartz IV-Ansprüche geltend machen können, weil sie entweder mit einem Partner in einem Haushalt leben, dessen Einkommen oberhalb der Bedürftigkeitsschwelle liegt – und/oder sie müssen erst einmal vorhandenes Vermögen bis zu einem niedrigen Schonbetrag aufbrauchen. Das ist aus Sicht der Betroffenen ein elementarer Angriff auf ihre Lebensleistung und deshalb ist das auch ein emotional so hoch besetztes Thema.
Außerdem muss man die Spirale des sozialen Absicherungsabstiegs vor Augen haben, der mit einem Ausschluss aus dem Versicherungssystem verbunden ist – während des Bezugs von Arbeitslosengeld I werden ja noch wenigstens Beiträge an die Rentenversicherung weitergezahlt, aber in Hartz IV fällt das weg, was natürlich noch tiefere Löcher in die Rentenbiografie und damit einen weiteren Beitrag für die später sichere Altersarmut leistet.

Genau an diesen Stellen müssten Reformvorschläge, die eben nicht nur alter Wein in alten Schläuchen sind, ansetzen. Wie hält es die Politik mit den Rentenbeiträgen für Hartz IV-Empfänger? Warum kehrt man nicht zurück zu den teilweise wesentlich großzügigeren Bedürftigkeitsregeln der alten Arbeitslosenhilfe? Und natürlich die Frage – wenn man schon die meisten Arbeitslosen in das Grundsicherungssystem schickt, sind dann die Beträge dort wirklich ausreichend für ein halbwegs würdevolles Leben? Das wären Grundsatzfragen und je nach Antworten auch Infragestellungen der Agenda 2010.

Der aktuell diskutierte Vorstoß von Martin Schulz bewegt sich in den bekannten Bahnen, er hätte für die Politik den Vorteil, dass eine wie auch immer geartete Umsetzung „beherrschbar“ erscheint, denn den älteren Arbeitslosen in der Arbeitslosenversicherung (im November 2016 waren von den 779.238 Arbeitslosengeld I-Beziehern mit 313.446 etwas mehr als 40 Prozent 50 Jahre und älter) ein paar Monate länger Arbeitslosengeld zu zahlen, erscheint angesichts der derzeit vorhandenen milliardenschweren Überschüsse der Bundesagentur für Arbeit locker abbildbar (vgl. dazu auch Wohin nur mit dem Geld? 4,9 Mrd. Euro. Die Bundesagentur für Arbeit „erwirtschaftet“ einen Milliardenüberschuss in der Arbeitslosenversicherung vom 3. Januar 2017, dort wurde auch die Option, die Sicherungsfunktionalität der Arbeitslosenversicherung (wieder) auszubauen, diskutiert).

Fazit: Der Vorschlag von Martin Schulz wird sich umsetzen lassen und das würde für die Betroffenen auch eine individuelle Verbesserung darstellen, wenn auch nur für zwei oder drei mehr Monate. An dem Grundproblem, dass die strukturellen Verwerfungen auf den Arbeitsmärkten (Niedriglöhne für Millionen Betroffene, sich verfestigende Langzeitarbeitslosigkeit bei einem Teil der Betroffenen und die weiterhin schlechten Jobchancen vieler älterer Arbeitsloser ungeachtet aller Sonntagsreden von der neuen Blütezeit für ältere Arbeitnehmer) mit Blick auf einen ziemlich großen Teil der Erwerbslosen zu einer systematischen Überforderung der bestehenden Arbeitslosenversicherung geführt hat und führen muss, ändert das nichts. Insofern sind solche Überschriften – nun ja – übertrieben: Schulz wird zum Hartz-Reformer (ansonsten findet man neben dieser etwas verunglückten Überschrift in dem Beitrag einige weiterführende Vorschläge innerhalb des bestehenden Systems). Es geht im Angesicht dessen, was wir schon mal hatten, um einige wenige überschaubare Korrekturen. Nicht weniger, aber eben auch nicht mehr.

Wohin nur mit dem Geld? 4,9 Mrd. Euro. Die Bundesagentur für Arbeit „erwirtschaftet“ einen Milliardenüberschuss in der Arbeitslosenversicherung

Es wird ja immer über „zu wenig“ Geld und rote Zahlen geklagt. Da kommt so eine Meldung doch wirklich wie eine erfreuliche Ausnahmeerscheinung daher: »Der Überschuss für das abgeschlossene Jahr liege bei 4,9 Milliarden Euro, sagte BA-Chef Frank-Jürgen Weise der Deutschen Presse-Agentur. Die Nürnberger Bundesbehörde hatte ursprünglich nur mit 1,8 Milliarden Euro gerechnet. Die Rücklagen … erhöhten sich damit auf 10,96 Milliarden Euro. Die Bundesagentur, die sich mit Beiträgen von Arbeitgebern und Arbeitnehmern finanziert, kommt damit – anders als in früheren Jahrzehnten – weiterhin ohne staatliche Zuschüsse aus. „Die Zahlen zeigen, dass wir gut gewirtschaftet haben“, meinte Weise.« So jedenfalls der Artikel Bundesagentur für Arbeit erwirtschaftet Milliarden-Überschuss, wobei in der Artikelüberschrift das „erwirtschaftet“ nicht in Anführungszeichen gesetzt wurde, wie man es hätte tun müssen. Das Bild bleibt hängen: Frank-Jürgen Weise, der demnächst den Chefsessel der Bundesagentur für Arbeit verlassen wird, hatte wieder einmal vollen „Erfolg“ und kann mit dem Nimbus des hoch effizienten Verwaltungsmanagers in den Ruhestand oder was auch immer abtreten.

Wie erklärt Weise den hohen Überschuss von fast 5 Mrd. Euro in der Arbeitslosenversicherung (SGB III)? Er wird so zitiert:

»Der hohe Jahresüberschuss ist nach seinen Angaben vor allem auf die gesunkenen Ausgaben für Arbeitslosengeld zurückzuführen. Diese hätten im abgelaufenen Jahr um 1,4 Milliarden Euro unter Plan gelegen. Die Ausgaben für Kurzarbeitergeld und andere Pflichtleistungen sowie die Kosten zur Aus- und Fortbildung von Arbeitslosen seien jeweils um 700 Millionen Euro geringer ausgefallen. „Die Arbeitsagentur-Mitarbeiter haben den guten Arbeitsmarkt genutzt, um viele Leute in Arbeit zu bringen, ohne dass Lohnkosten an die Arbeitgeber oder Maßnahmen zur beruflichen Förderung Arbeitsloser nötig wurden“, erklärte der BA-Chef.«

Auch hier lohnt wie immer ein genauerer Blick auf die Zahlen, der zumindest einige Fragen aufwirft, ob die Story so stimmt. Der in Fragen der Arbeitsmarktstatistik überaus penible Paul M. Schröder vom Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) hat das getan und am 2. Januar 2017 diese Mitteilung herausgegeben: Anmerkung zu den Meldungen (dpa) zum Überschuss der Bundesagentur für Arbeit in 2016. Darin findet man auch die Abbildung vom Anfang dieses Beitrags.

Bereits am 22. Oktober hatte sich Schröder zu Wort gemeldet: Überschuss der Bundesagentur für Arbeit steigt auf über 5 Milliarden Euro – Rück- und Ausblick:

»In den letzten 12 Monaten, von Oktober 2015 bis September 2016, hat die Bundesagentur für Arbeit (BA) im sogenannten „Beitragshaushalt SGB III“ nach Berechnung des Bremer Institut für Arbeitsmarktforschung und Jugendberufshilfe (BIAJ) insgesamt nahezu 5,1 Milliarden Euro mehr eingenommen als ausgegeben. Den Einnahmen in Höhe von insgesamt 35,9 Milliarden Euro, darunter Beitragseinnahmen in Höhe von 30,8 Milliarden Euro, standen Ausgaben in Höhe von 30,8 Milliarden Euro gegenüber, darunter Ausgaben für das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld in Höhe von 14,5 Milliarden Euro und für Leistungen der „aktiven Arbeitsförderung“ in Höhe von 8,0 Milliarden Euro. Der in diesen 12 Monaten gebuchte Überschuss ist der höchste Überschuss in einem 12-Monatszeitraum seit Anfang 2008. Für den Abschluss des Haushaltsjahres 2016 ist im Haushalt der Bundesagentur für Arbeit ein positiver Finanzierungsaldo (Überschuss) von deutlich über 5,0 Milliarden Euro zu erwarten.«

Aber bereits am 18.11.2017 meldete sich das BIAJ mit einer Korrektur der Überschusserwartung zu Wort (Der Haushalt der Bundesagentur für Arbeit in den Jahren 2013 bis 2017 – Soll- und Ist-Vergleich), wo schon sehr punktgenau das nun verkündete offizielle Ergebnis vorhergesagt wurde: Die Schätzung des Überschusses wurde auf 5,0 Mrd. Euro nach unten korrigiert.

»Der Grund: Bis dahin war dem BIAJ nicht bekannt, dass aus den erwarteten Überschüssen in 2016 (und 2017) eine Sonderzuweisung in den Versorgungsfonds der BA erfolgen soll. (2016: 502 Mio. Euro; 2017: 703 Mio. Euro) Diese Sonderzuweisung mindert den positiven Finanzierungssaldo.«

Diese Sonderzuweisung an den Versorgungsfonds – aus dem die Pensionen für die (ehemaligen) Beamten der BA mitfinanziert werden sollen – war im Haushalt 2016 nicht geplant gewesen. Ende 2015 wurde für den im Anfang 2008 eingerichtete Versorgungsfonds der BA Ende 2015 ein Mittelbestand in Höhe von 5,04 Milliarden Euro ausgewiesen.

Aber wieder zurück zu der Aussage von Weise, dass die BA die Überschüsse „erwirtschaftet“ habe. „Die Arbeitsagentur-Mitarbeiter haben den guten Arbeitsmarkt genutzt, um viele Leute in Arbeit zu bringen, ohne dass Lohnkosten an die Arbeitgeber oder Maßnahmen zur beruflichen Förderung Arbeitsloser nötig wurden“, so wurde er bereits zitiert sowie sein Hinweis, dass weniger Arbeitslosengeld I-Zahlungen angefallen seien und auch »und andere Pflichtleistungen sowie die Kosten zur Aus- und Fortbildung von Arbeitslosen seien jeweils um 700 Millionen Euro geringer ausgefallen.« Dazu Paul M. Schröder:

»Besonders mit Blick auf die Ausgaben der BA für die „aktive Arbeitsförderung“ … verwundern die Erläuterungen des Vorstandsvorsitzenden: Immerhin war 2016 das erste Haushaltsjahr nach 2009 in dem die BA für „Leistungen der aktiven Arbeitsförderung“ (geringfügig) mehr ausgegeben hat als im jeweiligen Vorjahr. Von 2009 bis 2015 waren die Ausgaben für die „aktive Arbeitsförderung“ von Jahr zu Jahr gesunken.« (vgl. dazu auch die Abb. 3 in Schröder 2016)

Und noch eine Ungereimtheit: Der von Weise erwähnte Anstieg der Beitragseinnahmen – „um rund 155 Millionen Euro“ – stellt sich deutlich anders dar, wenn man die Beitragseinnahmen in 2016 (über 31 Milliarden Euro) mit den Beitragsinnahmen in 2015 (29,9 Milliarden Euro) vergleicht.

Wenn man an dieser Stelle den Blick auf den Sachverhalt etwas weitet, dann muss man hinsichtlich der enormen Überschüsse im BA-Haushalt berücksichtigen, dass das auch als ein Versagen der Arbeitslosenversicherung als Teil der Sozialversicherung gewertet werden kann. Verdeutlichen kann man das an den aktuellen Arbeitslosenzahlen:

Für den November 2016 hat die BA insgesamt 2.531.975 offiziell registrierte Arbeitslose ausgewiesen (nicht in dieser offiziellen Arbeitslosenzahl enthalten sind allerdings 960.000 ebenfalls faktisch Arbeitslose, die in der Zahl der „Unterbeschäftigten“ auftauchen, im November 2016 lag die bei 3.491.569). Nun gibt es zwei Rechtskreise, in denen die Arbeitslosen abgesichert sein können – also das SGB III (Arbeitslosenversicherung) und das SGB II (Grundsicherung). Und die Verteilung der registrierten offiziellen Arbeitslosen verdeutlicht das Problem: 756.094 befanden sich unter dem Dach der Arbeitslosenversicherung, hingegen 1.775.881 im Hartz IV-System, das als steuerfinanziertes und bedürftigkeitsabhängiges Leistungssystem ganz anderen Prinzipien folgt als die beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung. Mit anderen Worten: Mit nur noch 29,9 Prozent ist nicht einmal mehr jeder dritte offiziell registrierte Arbeitslose in dem System, das eigentlich für die Absicherung der Arbeitslosigkeit zuständig sein sollte. 70 Prozent der Arbeitslosen befinden sich in der Grundsicherung. Das ist die zahlenmäßige Abbildung der These vom Scheitern der Arbeitslosenversicherung, in den Kategorien des alten deutschen Sozialstaatsmodells mit seiner Vorrangigkeit der Sozialversicherungen kommt das einer Kapitulation gleich.

Die massiven Veränderungen der Sicherungsfunktionalität werden schon seit Jahren im Fachdiskurs beschrieben und problematisiert, vgl. nur als ein Beispiel die Studie Der Bedeutungsverlust der Arbeitslosenversicherung von Peer Rosenthal (2012: 3):

»Ein Blick zurück: Bis zum Jahr 2005 gab es in der Bundesrepublik für Arbeitslose zum einen das ‚klassische‘ Arbeitslosengeld, das als Lohnersatzleistung aus der Arbeitslosenversicherung über Beiträge finanziert wird. Die daran anschließende steuerfinanzierte Arbeitslosenhilfe sollte den Erhalt des individuellen Lebensstandards auf niedrigerem Niveau ermöglichen. Für Personen ohne Ansprüche auf Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe wurde Sozialhilfe gezahlt. Im Zuge der Reformen nach dem ‚Hartz‘-Konzept wurde die Arbeitslosenhilfe als Bestandteil der Arbeitslosenversicherung abgeschafft. Neu eingeführt wurde das Arbeitslosengeld II, umgangssprachlich ‚Hartz IV‘ genannt. Das Arbeitslosengeld II soll im Unterschied zur alten Arbeitslosenhilfe nur noch das Existenzminimum sichern. Das ‚klassische‘ Arbeitslosengeld – also der Lohnersatz als Leistung der Arbeitslosenversicherung – wird seitdem als Arbeitslosengeld I bezeichnet.

Bis zur Abschaffung der Arbeitslosenhilfe haben rund 70 Prozent der Bezieherinnen und Bezieher Leistungen erhalten, die auf ihr vorheriges Einkommen bezogen waren – also entweder Arbeitslosengeld oder Arbeitslosenhilfe. Aktuell können bundesweit nur noch 28 Prozent der Arbeitslosen Ansprüche auf das beitragsfinanzierte Arbeitslosengeld I geltend machen. Im Land Bremen trifft dies sogar nur noch auf 18 Prozent der Arbeitslosen zu. Das bis 2005 leitende Prinzip der Lebensstandardsicherung hat demnach mit der Einführung von ‚Hartz IV‘ eine massive Schwächung erfahren – zugunsten des Mindestsicherungssystems ‚Hartz IV‘. Die Arbeitslosenversicherung kann im Grunde nur noch als Sonderfall der Risikoabsicherung gegen das soziale Risiko Arbeitslosigkeit gelten.«

Dieser Tatbestand ist zum einen begründet in der Grundlogik einer Arbeitslosenversicherung, die eben nur einen temporären Einkommensausfall durch Erwerbslosigkeit auffangen kann (und soll), was dann zu einem Problem wird, wenn ein Teil der Arbeitslosen mit lang anhaltender Erwerbslosigkeit konfrontiert ist. Zum anderen aber auch durch restriktive Zugangsvoraussetzungen in der Arbeitslosenversicherung (konkret wären hier Rahmenfrist und Anwartschaftszeit zu nennen). Die können von einem nicht geringen Teil der Arbeitslosen schon beim Zugang aus einer Beschäftigung nicht erfüllt werden, so dass sie direkt „durchgereicht“ werden in das Hartz IV-System (und dort nicht erst nach einem Arbeitslosengeld I-Bezug landen).

Beispiel: Im Oktober 2016 sind 204.442 Personen aus Beschäftigung am ersten Arbeitsmarkt in Arbeitslosigkeit gegangen, davon 49.132 direkt in das SGB II. Das entspricht 24 Prozent. Jeder vierte neue Arbeitslose landet also direkt im Hartz IV-System.

Genau an dieser Stelle könnte man ansetzen, wenn es um die Frage geht: Was tun mit den Überschüssen in der Arbeitslosenversicherung?

Wie immer gibt es mehrere Möglichkeiten. Eine erste Übersicht ergibt folgende Optionen:

  1. Man könnte angesichts der finanziellen Lage und mit Blick auf den eigentlichen sozialpolitischen Auftrag die Sicherungsfunktionalität der Arbeitslosenversicherung (wieder) ausbauen, in dem man die Zugangsvoraussetzungen weniger restriktiv ausgestaltet. 
  2. Man könnte die Ausgaben erhöhen für neue Aufgaben, die von der beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung übernommen werden.
  3. Und man könnte natürlich die Beiträge der Versicherten an die Arbeitslosenversicherung senken und damit eine monetäre Entlastung bei den Beitragszahlern herbeiführen.

Alle drei Optionen werden diskutiert bzw. befinden sich schon in der Umsetzung.

Die Variante Entlastung auf der Beitragsseite wird beispielsweise in diesem Artikel thematisiert: Milliardenüberschüsse am Arbeitsmarkt. Dort findet man diesen Passus:

»Die hervorragende Beschäftigungs- und Kassenlage lässt die Rufe nach Entlastung der Beitragszahler lauter werden. Der Bund der Steuerzahler forderte am Montag eine Senkung des Beitragssatzes zur Arbeitslosenversicherung von 3 auf 2,5 Prozent für 2017, was zwischen 3 und 4 Milliarden Euro im Jahr kosten würde. Der aktuelle Satz gilt seit 2011. Zuvor war er mehrfach gesenkt worden, 2007 hatte er noch bei 6,5 Prozent gelegen. „Seitdem hat die Bundesagentur eine Milliarden-Rücklage aufgebaut, die sie in diesem Umfang gar nicht benötigt“, kritisiert Steuerzahler-Präsident Reiner Holznagel. Kürzlich hat die Arbeitsagentur selbst gemeldet, dass das Risiko für Beschäftigte, arbeitslos zu werden, derzeit so niedrig ist wie seit 2009 nicht mehr.«

Aber in dem Artikel werden auch eher skeptische Stimmen zitiert: »Etwas vorsichtiger äußerte sich IZA-Direktor Schneider. Während ein zu geringer Finanzpuffer in Abschwungphasen zu einer Erhöhung der Beiträge und damit einer Verschärfung der Probleme am Arbeitsmarkt beitrage, wecke ein zu großes Finanzpolster die Versuchungen der Politik, „die vorhandenen Mittel für sachfremde Wohltaten zu verwenden“. Deshalb könne man über Beitragssenkungen erst nachdenken, wenn das finanzielle Polster größer sei als das, was man im Abschwung brauche. Aus dem Verwaltungsrat der Arbeitsagentur ist zu vernehmen, dass noch deutlich mehr als die bislang gesparten 11 Milliarden Euro nötig seien, damit die Arbeitslosenversicherung ähnlich autonom durch künftige Krisen komme wie durch die Rezession 2008/2009.«

Wie dem auch sei, die Diskussion über eine Beitragssatzsenkung nimmt derzeit Fahrt auf: »Angesichts hohe Überschüsse bei der Bundesagentur für Arbeit plädieren Politiker von SPD und Union für eine Entlastung der Beschäftigten«, berichtet die FAZ: Koalition prüft Beitragssenkung bei Arbeitslosenversicherung.

Der bereits wertende Hinweis von Hilmar Schneider, dass die Politik versucht sein könnte, „die vorhandenen Mittel für sachfremde Wohltaten zu verwenden“ kann als Überleitung genutzt werden für die Option einer Ausgabenerhöhung für neue Aufgaben der Bundesagentur für Arbeit als Trägerin der Arbeitslosenversicherung. Man müsste aber richtigerweise ergänzen, dass nicht nur „die“ Politik möglicherweise ein Interesse haben könnte, mit dem (bekannten) Griff in volle Beitragskassen bestimmte Maßnahmen oder Leistungen zu finanzieren, die eigentlich – bei ordnungspolitisch korrekter Verhaltensweise – nicht aus Versicherungs-, sondern aus Steuermitteln zu finanzieren wären, sondern die Bundesagentur für Arbeit selbst hat derzeit im gegebenem institutionellen Gefüge ein sehr großes Eigeninteresse an neuen Aufgaben. Und zwar mit dem Ziel der Existenzsicherung. Das hängt zusammen mit der tektonischen Verschiebung der Absicherung des Risikos Arbeitslosigkeit in das Grundsicherungssystem im Zusammenspiel mit einer deutlichen Verbesserung der Arbeitsmarktlage für die „guten“ Arbeitslosen im Rechtskreis SGB III, die dazu geführt hat, dass – zugespitzt formuliert – den Agenturen für Arbeit die Arbeitslosen „ausgehen“, während die Jobcenter, die für das SGB II zuständig sind, im wahrsten Sinne des Wortes absaufen unter den vielen „Kunden“, wie das heutzutage so heißt. Und die nicht nur mit einer erheblich verfestigten Langzeitarbeitslosigkeit und vielen anderen Leistungsbeziehern konfrontiert sind, die in den offiziellen Arbeitslosenzahlen gar nicht auftauchen (man muss hier darauf hinweisen, dass im Jahr 2016 rund 4.310.000 erwerbsfähige Leistungsberechtigte im Rechtskreis SGB II von einem Jobcenter betreut wurden, wie die BA im neuen Arbeitsmarktbericht für den Dezember 2016 mitgeteilt hat), sondern auch viele neue „Kunden“ bekommen dadurch, dass die Flüchtlinge nun sukzessive in das Hartz IV-System einmünden.

Das führt zu der nur scheinbar widersprüchlichen Situation, dass es im SGB III-Bereich „zu viel“ Personal und in den Jobcentern für die SGB II-Aufgaben „zu wenig“ Personal und das auch noch in Verbindung mit zu wenig Geld gibt. Natürlich könnte der unbedarfte Beobachter der Szenerie auf den an sich ja auch naheliegenden Gedanken einer Umverteilung vom SGB III hin zum Hartz IV-System kommen, aber aufgrund der Trennung der Rechtskreise ist das nicht so einfach bis gar nicht zu realisieren.

Also liegt es aus einer für die BA institutionenegoistisch durchaus verständlichen Perspektive nahe, neue Aufgaben an Bord zu ziehen, mit denen man die eigene Existenz und vor allem den eigenen Personalbestand legitimieren kann. Das ist bereits erfolgt – man denke hier nur an die Teilübertragung von Aufgaben der Jobcenter und aus dem SGB II-System an die Arbeitsagenturen im Gefolge der letzten SGB II-Änderungen:
Personen, die aufstockend zum Arbeitslosengeld I auch Hartz IV-Leistungen beziehen (müssen), werden ab Januar 2017 von den Arbeitsagenturen vermittlerisch betreut, so die BA bereits am 01.08.2016: Kunden der Jobcenter profitieren von Rechtsvereinfachungen. Damit nicht genug.
Unter der Überschrift Neues Programm soll Hartz-IV-Karrieren beenden berichtet Thomas Öchsner: »Ein neues Programm soll Kinder von Hartz-IV-Empfängern davor schützen, ebenfalls den Einstieg in den Arbeitsmarkt zu verpassen. Es soll mit Mitteln der Arbeitslosenversicherung bezahlt werden … Normalerweise werden Steuergelder für solche Belange verwendet.« Der Grundgedanke ist ja nicht verkehrt. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (BA) haben in der Altersgruppe der unter 25-jährigen Arbeitslosen etwa 65 Prozent keine abgeschlossene Berufsausbildung. Arbeitgeber und Gewerkschaften im Verwaltungsrat der Nürnberger BA haben ein neues Programm vorgelegt, um Hartz-IV-Karrieren zu stoppen.

»Bislang gibt es bei der Förderung von Jugendlichen mit Ausbildungsdefiziten ein großes Problem: Beziehen ihre Eltern Hartz IV, sind für sie die steuerfinanzierten Jobcenter zuständig. Ist dies nicht der Fall, sind die etwa 150 Arbeitsagenturen ihr Ansprechpartner. Dies gilt auch für bestimmte Förderhilfen oder die Berufsberatung … Die Arbeitgeber … und die Gewerkschaften schlagen nun vor, dass die etwa 150 Arbeitsagenturen künftig grundsätzlich alle jungen Menschen unter 25 Jahren ohne Erstausbildung betreuen und die Arbeitslosenversicherung dies bezahlt … Die Kosten belaufen sich in den nächsten fünf Jahren auf insgesamt mehr als eine Milliarde Euro … Deutlich teurer ist der zweite Teil des neuen Programms: Dabei geht es um Reha-Maßnahmen für Arbeitslose, um den Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt zu befördern. Auch hier gibt es ein Wirrwarr an Zuständigkeiten. Hartz-IV-Empfänger bekommen eine Rehabilitation deutlich seltener als Arbeitslose, die eine Arbeitsagentur betreut. Arbeitgeber und Gewerkschaften plädieren daher dafür, diese Aufgabe komplett die Bundesagentur übernehmen und für zunächst fünf Jahre finanzieren zu lassen. Der Bundesrechnungshof hatte Defizite bei den Reha-Maßnahmen kritisiert. Die Kosten belaufen sich auf vier Milliarden Euro binnen fünf Jahren.«

Und bereits angeschoben ist die nächste, deutlich weiter ausgreifende Stufe der Aufgabenbeschaffung für die Arbeitsagenturen – und hier trifft sich die Arbeitsuche der BA mit den Interessen der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD), die im Kontext der von ihr vorangetriebenen Debatte über „Arbeit 4.0“ auch die Bundesagentur für Arbeit umbauen möchte hin zu einer Agentur für Qualifizierung. Das nimmt langsam Gestalt an. Und wieder lassen wir den Noch-BA-Chef Weise zu Wort kommen:

»Derzeit würden im Rahmen eines Modellprojekts Bundesagentur-Mitarbeiter darauf vorbereitet, künftig Menschen bei ihrer Berufsplanung in Bezug auf die Wirtschaft 4.0 fundiert beraten zu können. „Eine solche Beratung würde dann beispielsweise auch der 50-Jährige bekommen, der als Aufzugsmonteur in einem Maschinenbau-Unternehmen arbeitet und dessen Arbeit sich gewaltig ändern wird.“ Das Projekt „Lebensbegleitende Berufsberatung“ solle von März 2017 an in drei Arbeitsagenturen in Deutschland erprobt werden … Dem Projekt liege die Annahme zugrunde, dass sich im Zuge der Digitalisierung Berufsbilder schneller verändern als früher. Berufs- und Weiterbildungsberatung müsse sich daher durch das gesamte Erwerbsleben ziehen«, kann man dem Artikel Weise: Spielt nicht, lernt entnehmen.

Heike Göbel hat das unter der Überschrift Karriere vom Amt? entsprechend der solchen Ansätzen ablehnend gegenüberstehenden FAZ-Linie so kommentiert: »Sozialministerin Andrea Nahles hat … Großes mit der Behörde vor. Die soll ausgebaut werden zum Karriereamt für jedermann, zu einer „Arbeitsversicherung“, die nicht nur im Notfall hilft. Drei Agenturen testen die „lebensbegleitende Berufsberatung“ nun. Agentur-Chef Weise verkauft die Neuerung ganz im Sinn der SPD-Politikerin als notwendiges Projekt, um die Wirtschaft in der digitalen Zukunft mit passgenau qualifiziertem Personal zu versorgen und Arbeitslosigkeit vorzubeugen. Wirklich? Hier wird der öffentliche Bildungsauftrag gewaltig überdehnt in der falschen Annahme, der Berufsweg sei in planenden Beamtenhänden gut aufgehoben. Dem Tempo und der bunten Vielfalt der Bedürfnisse privater Unternehmen wird das nicht gerecht. In einer Marktwirtschaft kann es keine Arbeitsversicherung geben. Nahles sollte mit dem Etikettenschwindel aufhören.«

Unabhängig von der Tatsache, dass die (übrigens gerade hinsichtlich der den Qualifizierungsansatz mindestens ergänzenden materiellen Absicherung weitaus umfangreicher angelegte) Idee einer Weiterentwicklung der Arbeitslosenversicherung (im engeren Sinne) hin zu einer „Arbeits- bzw. Beschäftigungsversicherung“ schon seit vielen Jahren im Fachdiskurs hin und her gewälzt wird (vgl. hierzu nur das Gutachten von Günther Schmid: Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversicherung. Wege zu einer neuen Balance individueller Verantwortung und Solidarität durch eine lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik, Berlin 2008), kann und muss man die Frage aufwerfen, ob die Arbeitsagenturen des Jahres 2017 wirklich der richtige Ort sein können für einen derart ambitionierten Ansatz, der vor allem ein arbeitsmarktlicht höchst qualifiziertes Beratungspersonal voraussetzen würde. Die BA hat sich seit den „Hartz-Gesetzen“ aber eher im Downgrading der eigenen beraterischen Qualitäten „ausgezeichnet“ und durch eine Industrialisierung des Vermittlungsprozesses, was alles nicht optimistisch stimmt, dass diese große Aufgabe dort in absehbarer Zeit auch realisiert werden könnte, selbst wenn man das wollte.

Bleibt noch die Variante, die Sicherungsfunktionalität der Arbeitslosenversicherung (wieder) auszubauen. Die wird schon seit langem diskutiert und gefordert. Und sie wäre natürlich auch gerade jetzt eine Option. Dabei geht es im engeren Sinne um die weniger restriktive Ausgestaltung der Zugangshürden zu den Leistungen der Arbeitslosenversicherung, die wie bereits angesprochen vor allem durch Rahmenfrist und Anwartschaftszeit determiniert werden. Oder konkreter den Grundsatz betreffend: Um einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu erwerben, muss eine Person innerhalb der letzten 24 Mo­nate (Rahmenfrist) mindestens zwölf Monate (Anwartschaftszeit) beschäftigt gewesen sein.

Da der Anteil flexibler Erwerbsformen immer weiter steigt, ist die Absicherung der Kurzzeitbeschäftigten bei Arbeitslosigkeit in den Fokus der Politik gerückt. Mit Veränderungen bei den beiden Parametern haben sich schon 2012 Elke Jahn und Gesine Stephan in dieser IAB-Veröffentlichung beschäftigt: Leistungsansprüche bei kurzen Beschäftigungszeiten: Arbeitslosengeld – wie lange man dafür arbeiten muss. Die beiden Autorinnen diskutieren die möglichen Vor- wie auch Nachteile einer Veränderung von Rahmenfrist und/oder Anwartschaftszeit. Die Ergebnisse ihrer Berechnungen zeigen, dass es Verbesserungen geben kann, diese aber überschaubar sind. »Wäre im Jahr 2010 die Rahmenfrist von zwei auf drei Jahre verlän­gert worden, hätten etwa 50.000 Personen zusätzlich Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung erhalten. Bei einer Rahmenfrist von zwei Jahren in Kombination mit einer Verkürzung der Anwartschaftszeit von zwölf auf vier Monate hätten vermutlich etwa 250.000 Personen zusätzlich Leistungen bezogen – im Schnitt aber nur für kurze Zeit«, bilanzieren die Wissenschaftlerinnen.

Insofern nicht überraschend: »Die Arbeitslosenversicherung kann die soziale Absicherung von Randbelegschaften nur begrenzt gewährleisten. Ein beträchtlicher Anteil derjenigen Personen, die derzeit nach einer Beschäftigung Arbeitslosengeld II erhalten, hat schon zuvor Leistungen der Grundsicherung bezogen. Auch nach einer Reform, die die Anwartschaftsdauer verkürzt oder die Rahmenfrist verlängert, müsste ein Siebtel bis ein Drittel der zusätzlichen Arbeitslosengeld-I-Bezieher voraussichtlich mit Arbeitslosengeld II aufstocken« (Jahn/Stephan 2012: 8). Eine entsprechende Verbesserung der Rahmenbedingungen beim Zugang zu SGB III-Leistungen wäre übrigens nichts Neues, sondern teilweise lediglich die Rückkehr zu alten Regelungen im Arbeitslosenversicherungsrecht.

Letztendlich wird an dieser Stelle erkennbar, welche Folgen die Beseitigung der alten Arbeitslosenhilfe hatte und hat. Auch mit den seit langem diskutierten Verbesserungen bei den Zugangsregularien wird man das Grundproblem einer beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung nicht wirklich aufheben können – sie kann (und soll) einen möglichst ausreichenden Schutz für eine bestimmte Zeit der Erwerbslosigkeit liefern, aber sie kann, wenn sie der Beitrags- und Versicherungslogik folgt, Probleme zu niedriger Erwerbseinkommen und/oder nur kurzzeitiger Erwerbsarbeits- und damit Beitragsphasen nicht wirklich befriedigend lösen. Damit wären wir dann wieder im alten System der Arbeitslosenhilfe bzw. nach deren Abschaffung im Hartz IV-System. Und dort würde man sich über „zu viel“ Personal und solche Überschüsse freuen.