Der nach langen Geburtswehen reformierte Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende – und die verwaltungstechnischen Niederungen der Umsetzung in der Wirklichkeit vor Ort

In den vielgestaltigen Welten der Sozialpolitik ist es regelmäßig so, dass Themenhopping betrieben wird. Heute die Rente, morgen die Pflege, dann die Wohnungspolitik, zwischendurch ein wenig Kinderarmut und hin und wieder auch mal Hartz IV. Und schnell weiter zur nächsten Baustelle.
Aber zuweilen wird auch gearbeitet auf den Baustellen und heraus kommt ein filigranes, nicht selten hyperkomplex ausdifferenziertes Gesetzgebungsgebäude, über dessen Entstehung und dann meist zuletzt bei der offiziellen Einweihungsparty berichtet wird. Problem als gelöst abgehakt und weiter zum nächsten Thema.

Da ist es immer gut, wenn man einmal innehält und zurückblickt, was denn aus einer Sache nun geworden ist, wenn die Mühen der Ebenen begonnen haben und die Versprechungen eines Gesetzes auch in der wirklichen Wirklichkeit ihren Niederschlag finden (oder eben nicht), vor allem, wenn es sich um verbesserte Leistungen handelt. Nehmen wir als ein Beispiel den Unterhaltsvorschuss, der nach längerem Gekrampfe im vergangenen Jahr tatsächlich im Sinne einer Leistungsausweitung reformiert worden ist.

Kurz ein Blick darauf, wie es war und wo man was geändert hat: Bis zur Reform 2017 war die Regelung beim Unterhaltsvorschuss so, dass diese Leistung, die Alleinerziehende vom Jugendamt erhalten, wenn der andere Elternteil nicht für die Kinder zahlt oder zahlen kann, auf das 12. Lebensjahr des Kindes als Obergrenze und auf eine maximale Bezugsdauer von 72 Monaten, also sechs Jahre. begrenzt war. Beides Regelungen, die mehr als willkürlich daherkommen, denn was ändert sich nach dem 12. Geburtstag und warum ist nach 72 Monaten Schluss, auch wenn sich dann nichts geändert hat? Finanziert wird diese Ausfallleistung des Staates bislang zu einem Drittel vom Bund, zwei Drittel entfallen auf die Bundesländer, die wiederum die Aufteilung auf Land und Kommune selbst regeln können. Bundesweit wurde von 440.000 Empfängerinnen dieser Leistung berichtet. Man muss zusätzlich wissen, dass der Staat, der die Leistung vergibt, die Möglichkeit hat, sich das Geld zurückzuholen von den eigentlich zahlungspflichtigen Elternteilen, die aber nicht oder zu wenig zahlen.

Zum 1. Juli 2017 wurden u.a geändert, dass die Begrenzung auf zwölf Jahre und die Befristung auf maximal sechs Jahre gestrichen wurde. Nun gilt als neue Altersgrenze das 18. Lebensjahr des Kindes. Bis dahin kann bei Vorliegen der Voraussetzungen die Leistung ohne eine zeitliche Einschränkung in Anspruch genommen werden. Die Zahlbeträge des Unterhaltsvorschusses wurden altersgestaffelt angehoben. Bei den Kosten hat sich der Bund verpflichtet, statt wie bislang ein Drittel nunmehr 40 Prozent der Ausgaben für diese Leistung zu finanzieren. Darüber wurde hier am 7. Juni 2017 in dem Beitrag Gut Ding will Weile haben? Der verbesserte Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende kommt zum 1. Juli 2017 berichtet. Die damalige Überschrift weist schon darauf hin, dass es offensichtlich etwas gedauert hat mit dieser Leistungsverbesserung für Alleinerziehende und ihre Kinder.

Die Genese des reformierten Unterhaltsvorschussgesetzes war mit wahrhaft langen Geburtswehen verbunden – die man auch in diesem Blog nachvollziehen kann: So beispielsweise in den Beiträgen Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen vom 13. November 2016, Von wegen sanfte Geburt. Der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende steckt fest im föderalen Interessendickicht vom 8. Dezember 2016 oder am 25. Januar 2017 der Beitrag Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende: Die Reform kommt, sie kommt nicht, jetzt soll sie doch kommen. Im Sommer. Das zumindest wurde dann als Sommermärchen im vergangenen Jahr erfüllt.
Also alles gut jetzt? Wie immer lohnt der Blick auf die tatsächliche Umsetzung, denn Gesetze sind das eine, ihre Umsetzung das andere. Gerade in der Sozialpolitik. Und hier besonders wichtig: Man sollte immer genau prüfen, ob eine Verbesserung an der einen Stelle insgesamt vielleicht sogar zu einer Verschlechterung führen kann, weil das an anderer Stelle negativ zu Buche schlägt, beispielsweise weil bisherige Leistungen nun wegfallen. Wir sollten diesen Aspekt mit Blick auf die Auswirkungen des reformierten Unterhaltsvorschussgesetzes in Erinnerung behalten, denn das taucht gleich wieder auf.
Bereits im vergangenen Jahr wurde darauf hingewiesen, dass a) solche Leistungen bekanntlich nicht vom Himmel fallen, b) die Kommunen mit ihren Unterhaltsvorschuss-Stellen in den Jugendämtern dafür zuständig sind und c) diese angesichts des erwartbaren Ansturms an neuen, zusätzlichen Antragstellern und den Verrechnungsvorschriften mit den SGB II-Leistungen ganz erhebliche Probleme bekommen werden. So wurde aus dem Thomé Newsletter 21/2017 vom 04.06.2017 zitiert: »Dazu ist zu bedenken, dass es sich hier um mehrere 100.000 derzeit SGB II-Leistungen beziehende Kinder handeln wird, die UV Stellen arbeitstechnisch völlig an dieser Massenbeantragung absaufen werden und sich deren Leistungsauszahlung deshalb deutlich verzögern wird.« 
Dass die Ausweitung des Unterhaltsvorschusses zu höheren Belastungen in der ausführenden Verwaltung führt und führen muss, ist nicht wirklich überraschend und wird durch entsprechende Berichte auch bestätigt. Nur einige wenige Beispiele: »Obwohl das Personal aufgestockt worden sei, habe es bei der Bearbeitung der Anträge relativ lange Wartezeiten gegeben. Das liege daran, dass „die Antragszahlen drastisch angestiegen“ seien: 890 Anträge auf Unterhaltsvorschuss gab es 2016 – im Jahr 2017 waren es 2.700. Für dieses Jahr geht die Stadt davon aus, dass rund 5.000 Alleinerziehenden der Antrag bewilligt wird und sie den Unterhaltsvorschuss tatsächlich erhalten – bisher sind es 2.900«, so die Angaben von Ingo Nürnberger, dem Sozialdezernent der Stadt Bielefeld in dem Artikel Staatliche Ausgaben für Unterhaltsvorschuss steigen. Oder das Beispiel Mönchengladbach: Unterhaltsvorschuss: Stadt zahlt drauf: »Bei der Stadtverwaltung stapeln sich die Anträge auf Unterhaltsvorschuss. Denn seit dem 1. Juli sind die Fallzahlen in der Stadt um gut 20 Prozent auf nun 3.227 Leistungsempfänger gestiegen. Hinzu kommen noch etwa 1.800 Anträge von SGB-II-Empfängern, die noch nicht abschließend beschieden sind.«
Aus Hessen wird berichtet: Neue Regelung zum Unterhaltsvorschuss sorgt in Wiesbadener Stadtverwaltung für hohen Aufwand: »Auch in Wiesbaden, denn es ist ein immenser Verwaltungsaufwand notwendig, um die Bestimmungen umzusetzen. Allein hierfür hat die Stadtverwaltung mehr als sechs neue Stellen geschaffen … Und dies bei relativ bescheidenen Ergebnissen für die betroffenen Mütter oder besser gesagt für deren Kinder … Als die alte Form des Gesetzes noch gültig war, gab es in Wiesbaden 2.100 sogenannter „Zahlfälle“ jährlich. Die Sozialverwaltung hat hochgerechnet, dass es nun wegen der wegfallenden Beschränkungen wohl 3.880 sein werden, „ein Anstieg von 84 Prozent“.« Und dann kommt ein wichtiger Hinweis:

»Die Grundidee des Gesetzes war es vor vielen Jahren einmal, Frauen aus der Sozialhilfe zu holen oder sie schon vorher vor deren Bezug zu bewahren. Diesen Anspruch habe es schon früher nicht eingelöst, jetzt schon gar nicht mehr, kritisiert die Wiesbadener Amtsleiterin. Und erklärt ihre Kritik: Der Vorschuss, der als sogenannte „vorrangige Sozialleistung“ gilt, wird mit anderen staatlichen Leistungen, die die Alleinerziehenden-Familie erhält, verrechnet … Am Ende haben die Familien oft so gut wie nichts vom Unterhaltsvorschuss, der zu vierzig Prozent vom Bund und zu jeweils 30 vom Land und der Kommune gezahlt wird. Die vielen neuen Anträge zu prüfen, ist aber allein Aufgabe der Kommunen … Viele Frauen, die von der Verrechnung mit anderen Leistungen nichts wüssten, seien enttäuscht, wenn sie erführen, dass das neue Gesetz ihnen und ihren Kindern kaum Verbesserungen bringe. „Und diese Enttäuschung kriegen unsere Mitarbeiter dann zu spüren.“«

Und diese Botschaft aus Berlin wird dann auch nicht überraschen, wenn man den desaströsen Zustand der Berliner Verwaltung insgesamt vor Augen hat: Jugendämter: Tausende Berliner warten auf Leistungen: »Noch immer warten Tausende von Berlinern auf Leistungen der Jugendämter. Denn nachdem durch eine Gesetzesänderung zum 1. Juli vergangenen Jahres der Anspruch auf sogenannten Unterhaltsvorschuss deutlich erweitert wurde, erstickten die Bezirke in einer Flut von Anträgen. Langsam zeigt sich jetzt Licht am Ende des Tunnels … Schuld am Stau war die zögerliche Zuweisung von zusätzlichem Personal durch den Finanzsenator Matthias Kollatz-Ahnen … So sei zunächst nur ein Teil der geforderten Stellen bewilligt worden und das angesichts der langwierigen Einstellungsverfahren auch viel zu spät … Zudem drohten die Jugendämter, durch eine Zusatzflut von Anträgen lahmgelegt zu werden, die ihnen von den Jobcentern zugeleitet wurden. Sie betreffen Personen, die den Unterhaltsvorschuss bereits zusammen mit anderen Leistungen vom Jobcenter erhalten, während dieser Betrag künftig vom Bezirk gezahlt werden muss.«
Und auch hier: »Seit einer Gesetzesänderung im Juli 2017 fließt mehr Geld an Alleinerziehende – zumindest in der Theorie. Die Praxis sieht aber oft anders aus.« Da klingen schon Zweifel an: Das lange Warten auf den Unterhaltsvorschuss. Eine Umfrage nach der Reform habe ergeben, „dass gerade Alleinerziehende mit kleinen Einkommen, die bisher Kinderzuschlag und Wohngeld erhalten haben, doch mit massiven Verschlechterungen zu kämpfen haben“, so wird Julia Preidel vom Verband alleinerziehender Mütter und Väter (VAMV) zitiert. Der Verband hat die beobachteten und kritisierten „Schnittstellenprobleme“ – von denen das Bundesfamilienministerium behauptet, das würde nur Einzelfälle betreffen, was der VAMV ganz anders sieht (vgl. dazu auch Julia Preidel: Reform des Unterhaltsvorschussgesetzes: Was haben Alleinerziehende (bisher) davon?, in: Informationen für Einelternfamilien, Heft 1/2018) – zwischenzeitlich an die derzeit immer noch im Entstehungsprozess befindliche neue Bundesregierung weitergereicht: Kinderarmut: Koalitionäre müssen Kinderzuschlag für Alleinerziehende reformieren, so der Verband am 22.01.2018:

»Damit der erweiterte Unterhaltsvorschuss gegen Kinderarmut in allen Einelternfamilien wirkt, muss die Schnittstelle zum Kinderzuschlag reformiert werden. Eine aktuelle Umfrage des Verbands alleinerziehender Mütter und Väter e.V. (VAMV) zeigt: Alleinerziehende mit kleinen Einkommen können durch den Ausbau des Unterhaltsvorschuss schlechter gestellt werden. Finanziell profitieren Einelternfamilien ohne Ansprüche auf andere Sozialleistungen.

Viele Alleinerziehende mit kleinem Gehalt erhielten bisher Kinderzuschlag, Wohngeld und Leistungen nach dem Bildungs- und Teilhabepaket. Dort wirkt der Unterhaltsvorschuss anspruchsmindernd. Betroffene rechneten uns vor, dass der Unterhaltsvorschuss die Kürzung oder gar den Verlust anderer Leistungen nicht ausgleichen kann.«

Und zuweilen wird über für Außenstehende nur kopfschüttelnd wahrgenommene, innerhalb der Verwaltungslogik aber durchaus „konsequente“ Blüten vor Orten berichtet: Große Aufregung: Münchner Jugendamt fragt Mutter nach Sexpartnern – die ist empört, so ist ein Artikel vom Anfang dieses Jahres überschrieben:

»Eigentlich wollte Ulrike H. nur einen Unterhaltsvorschuss für ihre 16-jährige Tochter beantragen. Doch die Fragen, mit der das Münchner Jugendamt sie konfrontierte, empfand sie als zutiefst beleidigend, sexistisch und diskriminierend … Ulrike H. hatte den Vorschuss … gleich Mitte vergangenen Jahres beantragt – der Vater ihrer Tochter ist unbekannt verzogen. Ende 2017 bekam Ulrike H. eine Einladung zum persönlichen Gespräch. Im Jugendamt legt ihr eine Mitarbeiterin die Fragen vor. Zuerst klingt alles einigermaßen harmlos: Es geht um die Identität eines „vermeintlichen Vaters“: Wie er aussah, wie alt er sei. Dann liest Ulrike H. (Name geändert) wortwörtlich: „Wo und wann fand der Geschlechtsverkehr statt (Empfängniszeit, Angabe Hotel, Pension, Zimmernummer)?“, „Wie oft fand der Geschlechtsverkehr statt?“, oder „Kommen in der gesetzlichen Empfängniszeit vom… bis… weitere Männer als Vater in Frage? Wenn ja wer?“.«

Nun wird sich der eine oder andere fragen – was hat das nun mit dem Thema Reform des Unterhaltsvorschussgesetzes zu tun? Nun, das „erklärt“ sich aus der Begrifflichkeit: Unterhaltsvorschuss. Denn dabei handelt es sich um eine staatliche Leistung, die gewährt wird, wenn der eigentlich Zahlungspflichtige nicht zahlen kann – oder sich der Zahlung verweigert, obgleich er zahlen könnte. Und für den letzteren Fall gibt es die Verpflichtung für die Behörden, die den Betroffenen gewährte Leistung von dem eigentlich Zahlungsverpflichteten wieder zurückzuholen. Um das aber bei Vorliegen der Voraussetzungen auch praktisch erreichen zu können, braucht man natürlich den Namen des Unterhaltsverpflichteten. So auch die Antwort des zuständigen Münchner Jugendamtes: »Um zu einer „gemeinsamen Lösung“ zu kommen, müsse die Antragstellerin auch „aktiv mitwirken“. Denn das Amt müsse entscheiden, ob ein Vorschuss, oder (falls der Vater nicht zu ermitteln ist) auch eine Ausfall-Leistung für den Kindesunterhalt gewährt wird. Dazu sei eine Befragung der Antragstellerin nun mal nötig – wozu es sogar eine eigene Vorschrift vom Bayerischen Staatsministerium für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Integration gebe.«

Aber dahinter verbirgt sich ein weiteres und strukturell relevantes Problem: Die überaus ungleiche „Chancenverteilung“, von dieser Rückforderung auch erreicht zu werden. Darauf wurde bereits in dem Beitrag Gut Ding will Weile haben? Der verbesserte Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende kommt zum 1. Juli 2017 vom 7. Juni 2017 hingewiesen: 2016 »wurden 23 Prozent der vom Staat gezahlten Unterhaltsleistungen wieder eingetrieben, wobei die Unterschiede erheblich sind. Während Bayern 36 Prozent erreicht, schafft Bremen lediglich 14 Prozent. Lässt sich die Spreizung aus Länderebene vielleicht noch erklären mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft, gibt es dafür auf kommunaler Ebene (zehn bis 50 Prozent) keine Gründe mehr. Väter in kleinen Kommunen sind vom Rückgriff weitgehend verschont, in Großstädten seltener«, so aus einem Artikel von Heinrich Alt, dem ehemaligen Vorstandsmitglied der Bundesagentur für Arbeit zitierend. Und Alt hat bereits im vergangenen Jahr solche Fragen aufgeworfen, die auch Anfang 2018 weiterhin weitgehend unbeantwortet bleiben müssen: »Wie viele Väter sind tatsächlich nicht leistungsfähig? Wie viele Forderungen verjähren, werden nicht rechtskonform bearbeitet oder wegen Auslandsbezug überhaupt nicht verfolgt? Wie hoch ist der Prozentsatz der unbekannten Väter? Wie viele Väter zahlen nicht, obwohl sie es könnten, weil die Mutter ihnen die Kinder entzieht?«

Das deutet nicht wirklich auf eine auch nur halbwegs einheitliche Rechtsanwendung hin, sondern die Frage der Rückholquote wird nicht nur durch die objektiv gegebene materielle (Nicht-)Leistungsfähigkeit des an sich Unterhaltsverpflichteten bestimmt, sondern offensichtlich auch, wo jemand wohnt, der einen Unterhaltsvorschussantrag gestellt hat.

Zum Abschluss ein Blick auf das, was die Große Koalition im Entstehungsprozess bereits vereinbart hat im Bereich der Familienpolitik: So wird dem in mehr oder weniger Spannung verharrenden Publikum vermeldet: Union und SPD wollen das Kindergeld um 25 Euro erhöhen. Damit jetzt nicht gleich die Sektkorken knallen, sollte man genauer hinschauen: »Im Laufe der kommenden Legislaturperiode soll die Zahlung pro Kind um insgesamt 25 Euro monatlich erhöht werden. Die erste Erhöhung ist im kommenden Jahr geplant.« Aber auf jede Form von Sekt sollten die Eltern und damit auch die vielen Alleinerziehenden verzichten, die sich im Hartz IV-Bezug befinden, denn erstens ist das nicht vorgesehen im Regelsatz und zweitens treffen sie sich an diesem Punkt mit der Vorrangigkeit des Unterhaltsvorschusses gegenüber den SGB II-Leistungen: Ein wie auch immer erhöhtes Kindergeld hat für die keine Relevanz – es wird vollständig angerechnet auf ihren Leistungsanspruch innerhalb des Grundsicherungssystems. Sprich: Keinen zusätzlichen Cent werden sie davon zu sehen bekommen. So sind die Vorschriften. Die „natürlich“ nicht geändert werden sollen.

Gut Ding will Weile haben? Der verbesserte Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende kommt zum 1. Juli 2017

Es ist eine besondere Last dieser Zeiten, dass man in der Sozialpolitik meistens nur von Kürzungen, Begrenzungen, komplizierteren Abläufen berichten kann. Selten bis gar nicht geht es um Verbesserungen. Da muss man doch schon fast in Jubel ausbrechen, wenn man das vermelden kann: »Der Bundestag hat … beschlossen, den Unterhaltsvorschusses für Alleinerziehende zu erhöhen und zu erweitern.« Na endlich, wird der eine oder die andere anmerken. Denn eigentlich sollten die Verbesserungen schon lange in Kraft sein, aber das hat sich wie Kaugummi gezogen. Was man zwei Gründen zuschreiben kann: Zum einen war das Bestandteil der umfassenden Reform der Bund-Länder-Finanzbeziehungen und da ging es um ganz andere Hausnummern, als das, was mit dem Unterhaltsvorschuss für das System (nicht für die einzelnen Betroffenen) verbunden ist. Zum anderen haben die Bundesländer als Advokaten der Kommunen erfolgreich auf Zeit gespielt, denn das muss ja auch alles umgesetzt werden in den Niederungen der Praxis, also vor Ort. Gegen die Reform des Unterhaltsvorschusses gab es heftigen Widerstand aus den Reihen der Kommunen und der Bundesländer. Die Akteure hatten sich – nett formuliert – mehrfach verhakt. Es ging um die Finanzierung der Leistungsausweitung sowie um den Aspekt der Abwicklung der Leistung.

Die treuen Leser dieses Blogs werden sich erinnern – das war hier schon mehrfach Thema. So beispielsweise in den Beiträgen Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen vom 13. November 2016, Von wegen sanfte Geburt. Der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende steckt fest im föderalen Interessendickicht vom 8. Dezember 2016 oder am 25. Januar 2017 der Beitrag Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende: Die Reform kommt, sie kommt nicht, jetzt soll sie doch kommen. Im Sommer. Das zumindest wird jetzt erfüllt.

Bisher war die Regelung beim Unterhaltsvorschuss so, dass diese Leistung, die Alleinerziehende vom Jugendamt erhalten, wenn der andere Elternteil nicht für die Kinder zahlt oder zahlen kann, auf das 12. Lebensjahr des Kindes als Obergrenze und auf eine maximale Bezugsdauer von 72 Monaten, also sechs Jahre. begrenzt war. Beides Regelungen, die mehr als willkürlich daherkommen, denn was ändert sich nach dem 12. Geburtstag und warum ist nach 72 Monaten Schluss, auch wenn sich dann nichts geändert hat? Finanziert wird diese Ausfallleistung des Staates bislang zu einem Drittel vom Bund, zwei Drittel entfallen auf die Bundesländer, die wiederum die Aufteilung auf Land und Kommune selbst regeln können (vgl. § 8 Unterhaltsvorschussgesetz). Bundesweit wurde von 440.000 Empfängerinnen dieser Leistung berichtet. Man muss zusätzlich wissen, dass der Staat, der die Leistung vergibt, die Möglichkeit hat, sich das Geld zurückzuholen von den eigentlich zahlungspflichtigen Elternteilen, die aber nicht oder zu wenig zahlen.

Aber was genau wird jetzt zum 1. Juli 2017 geändert?

Alleinerziehende, deren Ex-Partner nicht oder unregelmäßig für die gemeinsamen Kinder aufkommen, haben künftig Anspruch auf eine höhere finanzielle staatliche Unterstützung: Der Bundestag beschloss, den Unterhaltsvorschuss zu verbessern.

  • Bislang erhalten die Kinder den Vorschuss vom Jugendamt nur bis zum zwölften Geburtstag und höchstens sechs Jahre lang.Künftig entfällt die Befristung, und der Anspruch gilt bis zum 18. Lebensjahr eines Kindes.
  • Die Neuregelung sieht vor, dass der monatliche Unterhaltsvorschuss nach Abzug des zu zahlenden Kindergelds für Kinder bis fünf Jahre bei 150 Euro liegen, für Kinder bis elf Jahre bei 201 Euro und für Kinder bis 18 Jahre bei 268 Euro.
  • Kinder ab zwölf Jahre erhalten den Vorschuss aber nur, wenn sie nicht auf Hartz-IV-Leistungen angewiesen sind oder der alleinerziehende Elternteil zwar Hartz-IV-Leistungen bekommt, aber ein Einkommen von mindestens 600 Euro erzielt.

Bei den Kosten hat sich der Bund verpflichtet, statt wie bislang ein Drittel nunmehr 40 Prozent der Ausgaben für diese Leistung zu finanzieren.

Eine übersichtliche Synopse zur bisherigen und der Neufassung des Unterhaltsvorschussgesetzes (UVG) hat das DIJuF veröffentlicht.

Das hört sich nicht nur gut an, dass ist auch eine von vielen geforderte Verbesserung. Aber wie immer lohnt der Blick auf die Details der Mechanik dieser Geldleistung.

Ein ganz wichtiger Punkt bei der Neuregelung ist die Aufhebung der bisherigen Altersgrenze von zwölf Jahren und die Ausdehnung auf 18 Jahre des Kindes.

Dazu muss man wissen: Ab 12 Jahren besteht der Anspruch auf Unterhaltsvorschuss nur, wenn das Kind keine SGB II-Leistungen bezieht oder durch den Unterhaltsvorschuss die SGB II-Hilfebedürftigkeit vermieden werden kann oder die Alleinerziehenden ein Bruttoeinkommen von monatlich 600 Euro – ohne Abzug der Absetzbeträge nach § 11b SGB II (Grundfrei- bzw. Mindestabzugsbetrag 100 Euro bei Arbeit, bei BAföG und Erwerbstätigenfreibetrag) – haben. Bei der Ermittlung der 600 Euro hat das Kindergeld außer Betracht zu bleiben (so der neue § 1a Nr. 1 und 2 UVG).

Die Jobcenter werden jetzt natürlich die entsprechende Zielgruppe Alleinerziehende nach § 12a SGB II auffordern, den Unterhaltsvorschuss als vorrangige Leistungen zu beantragen. Das ist rechtlich richtig und zulässig, unzulässig ist aber, die SGB II-Leistungen vor Erhalt schon einzustellen. Die fiktive Anrechnung ist immer und in jedem Fall unzulässig.

Richtig ist, die Betreffenden zur Beantragung des Unterhaltsvorschusses aufzufordern, in der Zeit müssen aber SGB II-Leistungen weitergezahlt werden, das Jobcenter kann dann einen Erstattungsanspruch auf den Unterhaltsvorschuss (UV) geltend machen und dann geht der Nachzahlbetrag an das Jobcenter.

Und dann kommt eine wichtiger Hinweis: »Dazu ist zu bedenken, dass es sich hier um mehrere 100.000 derzeit SGB II-Leistungen beziehende Kinder handeln wird, die UV Stellen arbeitstechnisch völlig an dieser Massenbeantragung absaufen werden und sich deren Leistungsauszahlung deshalb deutlich verzögern wird.« (Thomé Newsletter 21/2017 vom 04.06.2017).

Das wir alles Folgen haben. Dazu Florian Mayer in seinem Bericht Ein Segen für Alleinerziehende, eine Last für die Kommunen. Er zitiert das Beispiel der Stadt Stuttgart:

»Die Stadt Stuttgart hat schon mal einen erheblichen Zusatzposten eingeplant. Mit Ausgaben von 14 Millionen Euro rechnet Daniela Hörner vom Jugendamt, bisher sind es jährlich etwa vier Millionen. 2500 Kinder profitieren in Stuttgart von dem staatlichen Unterhalt. „Zehn Mitarbeiter kümmern sich bei uns im Jugendamt allein darum“, sagt sie. Wenn die Gesetzesänderung eintritt, rechnet sie mit einer Verdopplung der Fälle. „Derzeit prüfen wir, ob wir zusätzliches Personal brauchen, gegebenenfalls muss der Gemeinderat dann die Stellen aufstocken.“«

Auch Heinrich Alt, das ehemalige Vorstandsmitglied der Bundesagentur für Arbeit (BA), hat sich in seinem Artikel Vater Staat sorgt für seine Kinder zum Thema Unterhaltsvorschuss geäußert.  Seine Perspektive: »Ein Land, das den Schutz von Ehe und Familie in seine Verfassung geschrieben hat, bestraft getrennt lebende Eltern, wenn sie sich entschließen, einen gemeinsamen Haushalt zu gründen. Wenn beide Elternteile Leistungen der Grundsicherung beziehen, wird der Regelsatz gekürzt und die Zulage für Alleinerziehende gestrichen, im Normalfall ein Verlust von 250 Euro.«
Und diese Leistung ist quantitativ gesehen kein Orchideenthema, denn in gut einer Million Fälle wird kein regelmäßiger Unterhalt in voller Höhe gezahlt. Und Alt weist auf eine andere Problemstelle hin:

»Von den Unterhaltsberechtigten beziehen drei Viertel Unterhaltsvorschuss und Leistungen der Grundsicherung gleichzeitig. Das bedeutet: In 300 000 Fällen wird Unterhaltsvorschuss beantragt, vom Jugendamt bewilligt – und dann vom Jobcenter in voller Höhe auf die Leistungen der Grundsicherung angerechnet. Ein riesiger, nach dem 1. Juli weiter wachsender Verwaltungsaufwand für Kommunen und Jobcenter, der zu nichts anderem führt als zu enttäuschten und frustrierten Müttern.«

Diesen Aspekt hatten im vergangenen Jahr auch die kommunalen Spitzenverbände hervorgehoben:

»Eine aktuelle Studie des Statistischen Bundesamtes hat ergeben, dass 87 Prozent der derzeitigen Leistungsbezieher von Unterhaltsvorschuss auch SGB II-Leistungen (Hartz IV) und SGB XII-Leistungen erhalten. Diese Leistungen werden von den Jobcentern und den Unterhaltsvorschuss-Stellen miteinander verrechnet.

Die Familien, die gleichzeitig Hartz IV beziehen, haben durch die Verrechnung keinerlei finanzielle Vorteile, wenn sie Unterhaltsvorschuss erhalten. Es wäre aus Sicht der Kommunen dann nur transparent und ehrlich, in diesen Fällen Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz gar nicht vorzusehen.«

Aber auch hier muss man genau hinschauen, was ich in meinem Beitrag aus dem Dezember 2016 bereits getan habe:

»Denn es gibt solche und andere Hartz IV-Empfänger/innen unter den Alleinerziehenden. In vielen Fällen- darauf hatte ich auch schon hingewiesen in meinen Beitrag vom 13.11.2016 – wäre auch ein ausgeweiteter Unterhaltsvorschuss nur ein durchlaufender Posten, gleichsam von der rechten in die linke Tasche. Denn tatsächlich wird die Leistung angerechnet auf den Hartz IV-Bedarf und den SGB II-Leistungen. Aber es gibt auch Alleinerziehende, die beispielsweise als Aufstocker im Hartz IV-System sind, die also nur eine anteilige zusätzliche Leistung aus dem SGB II bekommen. Und bei einigen von denen könnte ein verbesserter Unterhaltsvorschuss dazu führen, dass sie aus dem Hartz IV-Bezug insgesamt rausrutschen.«

Konkreter: Die geplante Ausweitung des Unterhaltsvorschusses für Trennungskinder wird nach Berechnungen der Bundesregierung mehr als ein Drittel der Alleinerziehenden, die derzeit Aufstockerleistungen aus Hartz IV erhalten, vollständig aus dem Sozialleistungsbezug herausführen, kann man einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Grünen entnehmen. Durch den Ausbau des Unterhaltsvorschusses würden 260.000 zusätzliche Kinder erreicht; 226.000 von ihnen seien derzeit auf Leistungen aus dem Sozialgesetzbuch II angewiesen, heißt es darin. Der Unterhaltsvorschuss bietet für etwa 35 Prozent der SGB-II-beziehenden Alleinerziehenden, die erwerbstätig sind und somit die SGB-II-Leistung aufstocken, die Perspektive, das SGB II zu verlassen.

Aber Heinrich Alt nimmt in seinem Artikel einen anderen Punkt ins Visier, der sich aus dem Namen „Unterhaltsvorschuss“ ableiten lässt, denn der Vorschuss wird gewährt, weil der eigentlich zahlungspflichtige Elternteil nicht zahlen kann oder aus welchen Gründen auch immer nicht zahlen will. Bei denen, die zahlen könnten, es aber nicht tun, kann sich der Staat den Vorschuss im Prinzip wieder zurückholen. Und das steht im Mittelpunkt seiner Überlegungen:

»Im vergangenen Jahr wurden 23 Prozent der vom Staat gezahlten Unterhaltsleistungen wieder eingetrieben, wobei die Unterschiede erheblich sind. Während Bayern 36 Prozent erreicht, schafft Bremen lediglich 14 Prozent. Lässt sich die Spreizung aus Länderebene vielleicht noch erklären mit Unterschieden in der Wirtschaftskraft, gibt es dafür auf kommunaler Ebene (zehn bis 50 Prozent) keine Gründe mehr. Väter in kleinen Kommunen sind vom Rückgriff weitgehend verschont, in Großstädten seltener.«

Eine Auswertung des Zusammenhangs zwischen der Rückholquote und der Quote der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten im Grundsicherungssystem in den Bundesländern, die Paul M. Schröder vom BIAJ am 21.08.2016 veröffentlicht hat, belegt den Zusammenhang zwischen der Rückholquote und der SGB II-Intensität: Unterhaltsvorschuss: Rückgriffquoten (Rückholquoten) im Verhältnis zu den ELB-Quoten (SGB II) – Ländervergleich. Diesen Aspekt erkennt auch Heinrich Alt an, er hebt die Unterschiede bei der Rückholintensität zwischen den kleinen und den großen Kommunen hervor. Wobei sich das sicher nicht nur, aber in einem ganz erheblichen Maß durch den unterschiedlichen „Professionalisierungsgrad“ in den Kommunen erklären lässt, denn in den großen Kommunen hat man schlichtweg mehr Möglichkeiten, spezialisiertes Personal für diese Aufgabe einzusetzen. Und dieses strukturelle Problem wird durch die mit der Leistungsausweitung zum Juli dieses Jahres verbundene Ausweitung der Arbeitsmenge nur zur Bearbeitung der zusätzlichen Fälle sicher nicht kleiner, sondern eher größer.

Heinrich Alt stellt in seinem Artikel selbst einige wichtige Fragen, die zeigen, dass man über bestimmte fundamentale Informationen in diesem Feld derzeit gar nicht verfügt: » Wie viele Väter sind tatsächlich nicht leistungsfähig? Wie viele Forderungen verjähren, werden nicht rechtskonform bearbeitet oder wegen Auslandsbezug überhaupt nicht verfolgt? Wie hoch ist der Prozentsatz der unbekannten Väter? Wie viele Väter zahlen nicht, obwohl sie es könnten, weil die Mutter ihnen die Kinder entzieht?«

Trotz dieser Wissenslücken macht er dann aber zwei heftige „Lösungsvorschläge“:

»Würde ein drohender Führerscheinentzug die Zahlungsmoral eher verbessern als eine Anzeige bei der Staatsanwaltschaft, die mancherorts schon nicht mehr entgegengenommen wird? Das Strafrecht wird in Deutschland zur Lösung des Problems jedenfalls so gut wie nicht genutzt.«

Und mit Blick auf das Eintreiben der Gelder:

»Geeignete Inkasso-Unternehmen sollten, wie anderswo beim Staat schon länger üblich, entweder als Verwaltungshelfer oder durch den Ankauf von Forderungspaketen das Forderungsmanagement der Länder und Kommunen ergänzen.«

Die Auslagerung der Forderungsrealisierung auf private, gewinnorientierte Inkasso-Unternehmen ist in der BA bereits erprobt worden, als Herr Alt dort auf der Vorstandsebene Verantwortung hatte. Ob das ein sinnvoller Weg ist, darüber lässt sich zu Recht streiten und viele werden diesen Ansatz verständlicherweise ablehnen.

Aber er hat noch einen dritten Vorschlag, gleichsam typisch für jemanden, der sein Leben in der Massenverwaltung verbracht hat und über den man diskutieren kann: »Angesichts der extremen Unterschieden von Kommune zu Kommune erscheint eine Zentralisierung auf Landesebene – wie in Bayern – unausweichlich zu sein, gerade auch im Interesse der Jugendämter.« Aber auch in Bayern, so muss man an dieser Stelle anfügen, werden fast 70 Prozent der Unterhaltsvorschussmittel eben nicht zurückgeholt und es ist auch angesichts der ganz unterschiedlichen Gründe nicht zu erwarten, dass man diese Quote deutlich wird steigern können.

So ist das eben, wenn man sich mit Instrumenten beschäftigen muss, die Hilfskrücken bei der Bearbeitung eines anders gelagerten Problems darstellen. Diese Charakterisierung wird auch relevant beim Fazit zum reformierten Unterhaltsvorschussgesetz: Eine Verbesserung ist das, vor allem durch den Wegfall der mehr als willkürlichen Begrenzungen im bisherigen System, also der Alters- und der Bezugsdauerbegrenzung. Dadurch bekommt man ein e echte Leistungsausweitung hin. Nicht zu viel und in vielen Fällen gar nichts sollten sich diejenigen erhoffen, die im SGB II-Bezug sind. Und für die Beschäftigung in unserem Land ist das Gesetz eine gute Sache, die Verwaltung braucht mehr Personal. Wenn es das denn gibt und wenn man Leute findet, die das dann auch machen können.

Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende: Die Reform kommt, sie kommt nicht, jetzt soll sie doch kommen. Im Sommer

Die Alleinerziehenden und ihre Lebenslagen sind Gegenstand vieler Sonntagsreden, wenn es darum geht, dass man was tun müsse, um ihnen zu helfen und damit auch die Situation für die Kinder zu verbessern – so wird beispielsweise immer wieder auf die überdurchschnittlich hohe Armutsbelastung der Alleinerziehenden und ihrer Kinder hingewiesen. Hunderttausende von ihnen müssen im wahrlich nicht üppig bemessenen Hartz IV-Bezug über die Runden kommen. Nun sind Sonntagsreden bekanntlich das eine, das Handeln unter der Woche nicht selten dann aber ganz anders. Das hat man in den zurückliegenden Monaten wieder einmal mehr als schmerzhaft zu spüren bekommen, man denke hier nur an den Versuch der Bundesregierung, den Alleinerziehenden im Grundsicherungssystem auch noch Geld abzuziehen, wenn das Kind ein paar Tage beim anderen Elternteil ist. Das konnte nur mithilfe massiver Interventionen auf den letzten Metern im Gesetzgebungsverfahren verhindert werden (vgl. dazu Keiner hatte die Absicht, Alleinerziehende und ihre Kinder im Hartz IV-System schlechter zu stellen? Aber nun zieht man die Reißleine. Eine Neuregelung bleibt notwendig und wäre – eigentlich – einfach vom 3. Juni 2016 – wobei derzeit nur die ursprünglich geplante Verschlechterung verhindert wurde und der notwendige Umgangsmehrbedarf noch einer Regelung bedarf).

Und als wollte man ein weiteres Mal zeigen, welchen Stellenwert tatsächliche und von vielen seit langem geforderte Verbesserungen für einen Teil der Alleinerziehenden haben, musste man dann im Herbst des letzten Jahres zur Kenntnis nehmen, dass die im Kontext der großen Verhandlungen rund um eine Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen am 14. Oktober 2016 an sich schon vereinbarte Reform des Unterhaltsvorschusses (und hier verstanden im ursprünglichen Sinn des Wortes Reform, also Verbesserung der bestehenden Lage; vgl. dazu Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen vom 13. November 2016) kurzerhand wieder zurückgestellt wurde und nicht zum 1. Januar 2017 in Kraft treten konnte. Das Anliegen war zwischen die föderalen Mühlsteine geraten und natürlich ging (und geht) es ums Geld.

So musste hier am 8. Dezember 2016 berichtet werden: Von wegen sanfte Geburt. Der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende steckt fest im föderalen Interessendickicht. Gegen die Reform des Unterhaltsvorschusses gab es heftigen Widerstand aus den Reihen der Kommunen und der Bundesländer. Die Akteure hatten sich nett formuliert mehrfach verhakt. Es ging um die Finanzierung der Leistungsausweitung sowie um den Aspekt der Abwicklung der Leistung.

Aber was soll’s. Blicken wir positiv in die Zukunft oder versuchen wir es wenigstens. Denn nun erreicht uns die frohe Botschaft aus Berlin: Habemus Unterhaltsvorschuss-Reform. Ausweitung des Unterhaltsvorschusses. Bund und Länder einigen sich auf Eckpunkte, meldet das Bundesfamilienministerium. Die Abbildung am Anfang dieses Beitrags fasst die nun gefundene Neuregelung zusammen. »Künftig soll der Unterhaltsvorschuss bis zum 18. Lebensjahr gezahlt werden, die maximale Bezugsdauer von 72 Monaten soll entfallen. Inkrafttreten wird die Reform zum 1. Juli 2017.« So die Kurzfassung des Ministeriums.

Der Blick auf die vereinbarten Eckpunkte zeigt dieses Ergebnis:

  • Um die staatliche Unterstützung von Kindern von Alleinerziehenden zielgenau und entlang der Lebenswirklichkeiten zu verbessern, wird die derzeitige Höchstbezugsdauer von 72 Monaten aufgehoben und die Höchstaltersgrenze von derzeit 12 Jahren bis zum vollendeten 18. Lebensjahr im Unterhaltsvorschussgesetz (UVG) heraufgesetzt.
  • Für alle Kinder bis 12 Jahre wird die derzeitige Höchstbezugsdauer von 72 Monaten aufgehoben. Hierdurch werden 46.000 Kinder zwischen 6 und 12 Jahren im UVG-Bezug bleiben können. Das gilt auch für alle Kinder, die zukünftig Unterhaltsvorschuss erhalten werden.
  • Für Kinder im Alter von 12 Jahren bis zum vollendeten 18. Lebensjahr gibt es in Zukunft ebenfalls einen Anspruch auf Unterhaltsvorschuss. Dieser wird wirksam, wenn das Kind nicht auf SGB II-Leistungen angewiesen ist oder wenn der alleinerziehende Elternteil im SGB II-Bezug ein eigenes Einkommen von mindestens 600 Euro brutto erzielt. Hierdurch werden 75.000 Kinder erreicht. Auch für sie gibt es keine Höchstbezugsdauer mehr. Mit dieser praktischen Umsetzung wird der Forderung der Kommunen nach Bürokratieabbau entsprochen.
  • Die Höhe des Unterhaltsvorschusses für Kinder von 12 bis zum vollendeten 18. Lebensjahr soll 268 Euro monatlich betragen (0 bis 5 Jahre: 150 Euro; 6 bis 11 Jahre: 201 Euro).
  • Die Reform tritt zum 1. Juli 2017 in Kraft. Damit wird der Forderung der Kommunen nach einer Übergangszeit Rechnung getragen.
  • Die Reform kostet rund 350 Millionen Euro. Bund und Länder haben sich darauf verständigt, dass der Bund seine Beteiligung an den Kosten von 33,5 Prozent auf 40 Prozent erhöht. In gleichem Maße sollen künftig auch die Einnahmen aus dem Rückgriff verteilt werden.

„Jetzt können die Sektkorken knallen“, schreibt der Verband alleinerziehende Mütter und Väter (VAMV) in seiner Pressemitteilung (vgl. Geschafft! Ausbau Unterhaltsvorschuss ist Riesenschritt im Kampf gegen Kinderarmut). Alleinerziehende und ihre Kinder hätten einen Grund zum Feiern, so Heide Oestreich in ihrem Artikel „Ein Meilenstein“ mit Bezug auf diese Reaktion. Das Zukunftsforum Familie schreibt: „Glückwunsch, Frau Schwesig!“

Also alles gut? Nun könnte man es als „pingelig“ bezeichnen, wenn man darauf hinweist, dass die beglückwünschte Bundesfamilienministerin mehrfach gefordert hatte, dass die Auszahlung rückwirkend zum 1. Januar 2017 erfolgen sollte, was nun weggefallen ist. Wenn, dann gibt es das erst ab Juli 2017.

Warum erst jetzt?, fragt Heide Oestreich in ihrem Kommentar schon in der Überschrift. Kritik an Verschiebung von Unterhaltsvorschuss-Reform wird nicht nur von der Deutschen Kinderhilfe vorgetragen.

Aber es gibt noch andere Punkte, auf die man hinweisen muss und die Wasser in den erneut aufgetischten Wein gießen:

Da ist beispielsweise diese Anmerkung von Helmut Dedy, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städtetags, der unter der bezeichnenden Überschrift Kommunen befürchten Mehrkosten so zitiert wird: »Es sei gut, dass der Bund nun 40 Prozent der Kosten übernehmen wolle, sagte er der ARD. Er lobte außerdem, dass die getroffene Vereinbarung weniger Bürokratie bedeutet und dass Kinder mit Hartz-IV-Anspruch größtenteils aus dem System herausgenommen werden. Da Hartz-IV-Leistungen mit dem Unterhaltsvorschuss verrechnet würden, bringe das den betroffenen Eltern nichts.«

Die Anrechnung auf Hartz IV führt ja auch dazu, dass die Auswirkungen hinsichtlich der zusätzlichen Zahl an Kindern, die von der Neuregelung profitieren werden, überschaubar bleiben muss – das Ministerium spricht selbst von 75.000 Kindern, die dadurch erreicht werden können.

Wie dem auch sei, wenn überhaupt, dann ist die nun mit viel Gezerre gefundene Lösung nur ein Trippelschritt auf dem eigentlich notwendigen Weg einer Neuordnung der Leistungen für Alleinerziehende und die Auflösung zahlreicher Widersprüche in einem komplexen System. Dazu bereits die grundsätzlichen Anmerkungen in dem Beitrag Und täglich grüßt das Murmeltier. Alleinerziehende und Armut. Und was getan werden könnte, wenn man wollen würde vom 6. Juli 2016. Dort wurde u.a. auf  Reformvorschläge für alleinerziehend Familien hingewiesen, in denen man diesen Passus finden kann: »»Im Sozialrecht muss das Leistungsgeflecht aus Grundsicherung, Mehrbedarfszuschlag, Kinderzuschlag, Wohngeld, Unterhaltsvorschuss etc. vereinfacht werden. Das Zusammenspiel dieser Fördermöglichkeiten und die unterschiedlichen Anrechnungsmodalitäten tragen aktuell dazu bei, dass gerade Alleinerziehende in der „Sozialleistungsfalle“ gefangen sind und dem SGB-II-Bezug oft nicht entkommen. Bei zukünftigen Reformen des Kinderzuschlags sollte z. B. eine Auszahlung des Mehrbedarfszuschlags im Rahmen des Kinderzuschlags ermöglicht werden. Mittelfristig ist daran zu denken, bestimmte kindbezogene Leistungen zusammenzufassen und durch eine Behörde administrieren zu lassen.«

Das verweist exemplarisch auf die eigentliche und im Angesicht der Erfahrungen jetzt mit dem „überschaubaren“ Thema Unterhaltsvorschuss wahrhaft herkulische Aufgabe, die angegangen werden müsste. 

Von wegen sanfte Geburt. Der Unterhaltsvorschuss für Alleinerziehende steckt fest im föderalen Interessendickicht

Am 13. November 2016 wurde mit einer fast schon überschwänglich positiv daherkommenden, nur am Ende die Vorfreude gleich wieder relativierenden Überschrift über die seit langem geforderten Verbesserungen beim Unterhaltsvorschuss berichtet: Ein Beitrag zur Armutsvermeidung bei Alleinerziehenden und ihren Kindern: Der Unterhaltsvorschuss wird endlich weiterentwickelt. Dennoch bleiben Fragezeichen. Endlich mal eine positive Botschaft, keine Kürzung, keine kleinkarierte Gesetzgebung, sondern ein Schritt nach vorn. Die beiden wichtigsten Elemente: Die Befristung des Unterhaltsvorschusses auf maximal sechs Jahre und die Begrenzung auf das 12. Lebensjahr bei den Kindern sollen abgeschafft werden. Darauf hat man sich im Kontext der großen Verhandlungen rund um eine Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen geeinigt. Aber bereits in dem Beitrag vom 13.11.2016 musste dann eine Menge Wasser in den gerade erst aufgetischten Wein gegossen werden, denn es gab sofort heftigen Widerstand aus den Reihen der Kommunen und der Bundesländer. Dabei geht es um zwei Ebenen.

Zum einen – natürlich – um die Finanzierung der Leistungsausweitung sowie um den Aspekt der Abwicklung der Leistung. Bisher trägt der Bund beim Unterhaltsvorschuss ein Drittel der Kosten, die Länder übernehmen zwei Drittel. Der Bund hatte – immerhin wird hier gefeilscht wie auf einem orientalischen Basar – die Übernahme der Hälfte der Mehrkosten in den Raum geworfen, während die Bundesländer nach wie vor die volle Kompensation der reformbedingten Mehrbelastung vom Bund fordern.

Zum anderen haben sich die Kommunen bzw. ihre Spitzenverbände mit Verve in die Schlacht geworfen, denn sie müssen das umsetzen vor Ort. Und sie haben ein weiteres Problem, das dann auch wieder mit der ersten Ebene zusammenhängt, also den Finanzen.

Die Kommunen halten eine pünktliche Umsetzung für unmöglich. Man sei „nicht in der Lage, ein Gesetz, das frühestens Mitte Dezember verabschiedet werden kann, zwei Wochen später auszuführen“, warnten sie. „Das geht personell und organisatorisch nicht.“ Nun könnte man das als ein temporäres Übergangsproblem einsortieren, wobei die Kommunen die zusätzlichen Verwaltungskosten natürlich vollständig erstattet haben wollen, sie legen aber noch eine zusätzliche und grundsätzliche Schippe auf das Kuddelmuddel: Sie verweisen auf die die bestehende Doppelbürokratie durch das Nebeneinander von Leistungsansprüchen im Sozialgesetzbuch II und im Unterhaltsvorschussgesetz. In den Worten der kommunalen Spitzenverbände:

»Eine aktuelle Studie des Statistischen Bundesamtes hat ergeben, dass 87 Prozent der derzeitigen Leistungsbezieher von Unterhaltsvorschuss auch SGB II-Leistungen (Hartz IV) und SGB XII-Leistungen erhalten. Diese Leistungen werden von den Jobcentern und den Unterhaltsvorschuss-Stellen miteinander verrechnet.
Die Familien, die gleichzeitig Hartz IV beziehen, haben durch die Verrechnung keinerlei finanzielle Vorteile, wenn sie Unterhaltsvorschuss erhalten. Es wäre aus Sicht der Kommunen dann nur transparent und ehrlich, in diesen Fällen Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussgesetz gar nicht vorzusehen.«

Ich kann wirklich nichts dafür, aber jetzt muss man aufpassen, weil es kompliziert wird. Das stimmt so nicht, was wir da serviert bekommen, jedenfalls nicht in der Ausschließlichkeit. Denn es gibt solche und andere Hartz IV-Empfänger/innen unter den Alleinerziehenden. In vielen Fällen- darauf hatte ich auch schon hingewiesen in meinen Beitrag vom 13.11.2016 – wäre auch ein ausgeweiteter Unterhaltsvorschuss nur ein durchlaufender Posten, gleichsam von der rechten in die linke Tasche. Denn tatsächlich wird die Leistung angerechnet auf den Hartz IV-Bedarf und den SGB II-Leistungen. Aber es gibt auch Alleinerziehende, die beispielsweise als Aufstocker im Hartz IV-System sind, die also nur eine anteilige zusätzliche Leistung aus dem SGB II bekommen. Und bei einigen von denen könnte ein verbesserter Unterhaltsvorschuss dazu führen, dass sie aus dem Hartz IV-Bezug insgesamt rausrutschen.

An dieser Stelle kann man den Artikel Viele Single-Eltern könnten aus Hartz IV geholt werden von Sabine Menkens aufrufen. Die »geplante Ausweitung des Unterhaltsvorschusses für Trennungskinder wird nach Berechnungen der Bundesregierung mehr als ein Drittel der Alleinerziehenden, die derzeit Aufstockerleistungen aus Hartz IV erhalten, vollständig aus dem Sozialleistungsbezug herausführen«, berichtet sie unter Bezugnahme einer Antwort der Bundesregierung auf eine Anfrage der Grünen. Durch den Ausbau des Unterhaltsvorschusses würden 260.000 zusätzliche Kinder erreicht; 226.000 von ihnen seien derzeit auf Leistungen aus dem Sozialgesetzbuch II angewiesen, heißt es darin. „Der Unterhaltsvorschuss bietet für etwa 35 Prozent der SGB-II-beziehenden Alleinerziehenden, die erwerbstätig sind und somit die SGB-II-Leistung aufstocken, die Perspektive, das SGB II zu verlassen.“

Mittlerweile ist die Gemengelage in wirklich komplexe Strukturen hineingewachsen. Denn die Länder haben natürlich (mit den Kommunen) ein Interesse daran, die auf sie zukommenden zusätzlichen Kosten aufgrund des Verteilungsschlüssels zu reduzieren bzw. zu vermeiden – von daher überrascht es nicht, dass es aus diesem Lager viel Sympathie gab und gibt, den Vorrang des Unterhaltsvorschusses vor SGB II-Leistungen abzuschaffen, mit der offiziellen Begründung, die Alleinerziehenden hätten aufgrund der Anrechnungsvorschriften ja sowieso nichts davon und dann könne man doch dieses doppelbürokratische System abschaffen. Ja klar – unabhängig davon, dass das voraussetzen würde, dass Alleinerziehende im Hartz IV-Bezug niemals einen Cent sehen würden aus dem Unterhaltsvorschuss, was zumindest bei einem Teil der Aufstockerinnen nicht der Fall ist, ist das eigentliche Interesse der Länder natürlich mehr als offensichtlich: Sie wollen sich auf Rechnung des Bundes einer Last entledigen, denn die SGB II-Leistungen kommen überwiegend vom Bund, also aus einer anderen Kasse.

Gerd Landsberg, Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, hat in einem Interview mit dem Deutschlandfunk („Wenn für den Betroffenen nichts rauskommt, ist es nicht sinnvoll“) ausgeführt – und aufgepasst, schon korrekter formulierend -, »es werde verkannt, dass viele Mütter nichts von dem Geld hätten.« Viele, aber nicht alle. Das hält man ihm auch entgegen und nun werden wir erneut Zeuge der völlig verkorksten unüberschaubaren Leistungssysteme: Nach Angaben des Bundesfamilienministeriums erhalten gegenwärtig 440.000 von insgesamt 1,6 Millionen Alleinerziehenden einen Unterhaltsvorschuss für ihre Kinder. Von der Reform würden 260.000 Kinder profitieren. Und was sagt der Kommunalfunktionär? Er konstruiert ein passgenaues Beispiel, um aufzuzeigen, dass selbst die aufstockende Alleinerziehende sich schlechter stellen kann, wenn sie aus dem Hartz IV-Bezug rausfällt. Und das geht so:

»Nehmen wir an, sie stockt um genau 194 Euro auf. Jetzt geht die wieder zum Jugendamt. Dann sagen die: Gut, Du hast den Unterhaltsvorschuss-Anspruch, Du bekommst diese 194 Euro. Damit ist sie in der Tat aus Hartz IV raus, aber sie hat Nachteile, denn auf einmal bekommt das Kind keine Leistungen mehr nach dem Bildungspaket. Es bekommt die Klassenfahrt nicht bezahlt, es bekommt die Ausrüstung für die Schule nicht bezahlt, es bekommt den Sportverein nicht mehr bezahlt. Das heißt, im Einzelfall – ich gebe allerdings zu, das ist ein Einzelfall – ist dann sogar eine Schlechterstellung mit dem insgesamt aber gut gemeinten Ziel erreicht.«

Aber darum geht es ihm eigentlich gar nicht wirklich, sondern um diesen Aspekt: »Man muss auch ehrlich sein: Wir liegen jetzt bei Kosten pro Jahr von rund 800 Millionen. Das wird sich verdoppeln. Wenn der Bund so was machen will, dann soll er auch die Kosten tragen, und zwar auch unsere Personalkosten. Wir können nicht, wenn das Gesetz jetzt im Dezember in Kraft tritt, mal eben überall das Personal in den Jugendämtern verdoppeln, um letztlich ein Großteil von Anträgen zu bearbeiten, die den Betroffenen kaum was bringen.«

Wer bis hierhin durchgehalten hat, ist ein politökonomischer Held. Aber wir sind noch nicht am Ende der kontinuierlich schlechter werdenden Geschichte.

Unter der Überschrift Der andere soll’s bezahlen, berichtet Constanze von Bullion. Wenn man den Beginn ihres Artikels liest, dann blutet einem das Herz angesichts dessen, was wir in diesem Beitrag vorweg schon an Hintergründen entfaltet haben:

»Drei Wochen ist es her, dass sich über dem Bundesfamilienministerium in Berlin ein Candystorm zusammenbraute, ein digitaler Jubelsturm. „Weniger Sorgen machen, danke“, schrieb eine alleinerziehende Mutter auf Facebook. Der Dank galt Familienministerin Manuela Schwesig, (SPD), die durchsetzen will, dass der Staat ab Januar mehr Trennungskindern als bisher Kindesunterhalt vorstreckt, wenn ein Elternteil ihn nicht zahlt. „Ich bin so unendlich dankbar für die Gesetzesänderung!“, schrieb eine andere Alleinerziehende, die arbeiten geht und dennoch Stütze vom Staat braucht, weil der Kindsvater nicht zahlt. „Endlich brauche ich kein ALG 2 mehr, um mein Gehalt aufzustocken!“«

Aber sie beschreibt dann die aktuelle Gefechtslage bei dem Thema: Zuletzt deutetet sich auf SPD-Seite ein Kompromiss an. Das Gesetz könnte erst am 1. April in Kraft treten, aber ältere Kinder könnten rückwirkend zum 1. Januar Ansprüche geltend machen. Und sie weiß zu berichten, dass beispielsweise Hamburg bei diesem Vorschlag mitgehen würde. Aber Hamburg ist nicht Deutschland und deshalb kommt sofort Sand ins Getriebe, von einer Seite, an die der eine oder die andere sicher nicht sofort gedacht hätte: »Das SPD-regierte Nordrhein-Westfalen etwa will Alleinerziehende erst von Juli an stärker unterstützen – ohne rückwirkende Zahlungen, denn das kostet.« Das wiederum wäre eine echte Niederlage für Bundesfamilienministerin Schwesig, die das angeleiert und sich bereits gefeiert hat für die Leistungsverbesserungen, die aber immer noch im Geburtskanal feststecken.

Und der andere Teil des Bundes? »Finanzminister Wolfgang Schäuble (CDU) wiederum will für die Reform keine zusätzlichen Bundesmittel opfern. Er bietet aber eine Revisionsklausel an, mit der die Folgen der Reform eines Tages überprüft werden könnten.« Das nun ist ein Versprechen ohne viel Wert für die Bundesländer.

Und der Bund hat außerdem in sein Angebot, sich an den Mehrkosten zu beteiligen, einen tückischen Umsetzungsvorschlag eingebaut. Darüber hatte ich bereits in dem Beitrag vom 13.11.2016 berichtet: »Der Bund könnte demnach auf seinen Anteil beim sogenannten Rückgriff verzichten. Gemeint ist das Geld, das Länder und Kommunen Alleinerziehenden per Unterhaltsvorschuss auslegen, sich dann aber zurückholen sollen von säumigen Vätern – meist sind es solche. Dieser Rückgriff allerdings scheitert oft … Die Bundesregierung will den Druck auf säumig Zahler nun verstärken und die Länder motivieren, ausstehenden Unterhalt effektiver einzutreiben. Dazu könnte der Bund auf seinen Anteil bei der Rückholung des Unterhalts verzichten.«

Das hört sich doch nach einem erst einmal vernünftigen Anreiz an. Aber die Wirklichkeit ist eben nicht so rein wie ein Labor, sondern meistens sehr verunreinigt. So auch hier.

Dazu der Staatskanzleichef Thomas Kralinski (SPD) aus Brandenburg, der von Constanze von Bullion so zitiert wird: »In Ostdeutschland, wo besonders oft allein erzogen und besonders schlecht verdient werde, gebe es für Ämter oft gar kein Geld zurückzuholen. Das Angebot des Bundes sei „nicht akzeptabel“.« Das belegt auch die Auswertung des Zusammenhangs zwischen der Rückholquote und der Quote der erwerbsfähigen Leistungsberechtigten in den Bundesländern, die Paul M. Schröder vom BIAJ am 21.08.2016 veröffentlicht hat: Unterhaltsvorschuss: Rückgriffquoten (Rückholquoten) im Verhältnis zu den ELB-Quoten (SGB II) – Ländervergleich. Wo es viele Hartz IV-Empfänger gibt, da sind die Rückholquoten deutlich niedriger als beispielsweise in Bayern oder Baden-Württemberg. Wenn man jetzt, wie der Bund vorschlägt, seine Kostenentlastung an die Rückholquote koppelt, dann würden die armen Bundesländer deutlich schlechter gestellt.

In Ordnung, ich höre ja schon auf. Ich habe mir das auch nicht ausgesucht, die machen das immer komplizierter. Aber heute treffen sich ja die Ministerpräsidenten mit der Kanzlerin und da kommt die Kuh bestimmt vom Eis.

Also schaue ich vor der Veröffentlichung dieses Beitrags in den Strom der Nachrichten und finden diese Meldung: »Bei einem Treffen der Ministerpräsidenten mit Kanzlerin Angela Merkel (CDU) in Berlin zeichnete sich bis zum späten Donnerstagabend noch keine Lösung ab.«
Offensichtlich scheint sich das zu einer echten Zangengeburt zu entwickeln, wenn denn irgendeiner überhaupt mal die Zange in die Hand nimmt. Vielleicht in der Nacht.

Nachtrag 1: Am frühen Morgen des 09.12.2016 (03:54 Uhr) meldet beispielsweise die Süddeutsche Zeitung: Bund und Länder ordnen ihre Finanzbeziehungen neu. Und zu unserem Thema finden wir diesen Hinweis: »Nach dem mehr als achtstündigen Spitzengespräch im Kanzleramt sagte Merkel, es seien „noch einige Dinge in der Feinheit zu klären“. So seien etwa Details bei der Finanzierung der Ausweitung des Unterhaltsvorschusses für Alleinerziehende offen – die Kosten müssen zum Teil von den Ländern getragen werden. Auch zu „wenigen anderen Themen“ seien weitere Beratungen nötig, „aber im Grundsatz ist das heute ein Riesenschritt“.«


Nachtrag 2: Der Deutsche Städtetag zitiert in der Pressemitteilung Deutscher Städtetag begrüßt Grundsatzeinigung zu Finanzbeziehungen. Länder müssen Kommunen nun finanziell besser ausstatten – Solide Lösung beim Unterhaltsvorschuss erforderlich die Präsidentin des Deutschen Städtetages, Oberbürgermeisterin Dr. Eva Lohse aus Ludwigshafen mit diesen Worten: »Zum Thema Unterhaltsvorschuss begrüßte sie, dass die Ausweitung der Leistungen nun nicht mehr so kurzfristig zum 1. Januar in den Kommunen umgesetzt werden muss, was die Städte vor unlösbare Probleme gestellt hätte. Bund und Länder müssten bei ihren weiteren Gesprächen zum Unterhaltsvorschuss eine solide Lösung finden, die den Alleinerziehenden helfe und gleichzeitig Doppelbürokratie bei der Auszahlung der Leistungen abbaue, mahnte Lohse. Bei den Gesprächen über die Details sollten die Kommunen in einem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren einbezogen werden.«