Klassisch-handfeste und gleichzeitig experimentelle Tarifpolitik. Die IG Metall zwischen Stammbelegschaften und Werkvertragsbeschäftigten

Die IG-Metall ist nicht nur die größte Industriegewerkschaft der Welt, sondern sie gilt auch als besonders erfolgreich. Viele Arbeitnehmer anderer Branchen wären gerne in dieser Gewerkschaft organisiert, wenn man das beispielsweise an den von ihr erreichten Tarifabschlüssen misst. Sie gilt als kampfstark und durchsetzungsfähig und zugleich – durch ihre betriebliche Einbettung sensibilisiert – auch offen für die Belange der anderen Seite, was sich beispielsweise in der Bewältigung der Wirtschaftskrise 2009 wieder einmal gezeigt hat. Aber diese Gewerkschaft steht nicht nur für eine klassisch-handfeste Tarifpolitik mit im Regelfall vorzeigbaren Ergebnissen, sondern sie versucht, auch immer wieder neue Wege in der Tarifpolitik zu gehen. Das war die Arbeitszeitfrage („35-Stunden-Woche“) in den 1980er Jahren und das ist heute die Frage, wie man mit der zunehmenden Aufspaltung der Belegschaften, also die Ausfransung an den Rändern in Form von Leiharbeit und vor allem der zunehmenden Zahl an Werkvertragsbeschäftigten, tarifpolitisch umgehen kann, um nicht vollständig die Kontrolle zu verlieren. Der Tarifabschluss der IG Metall mit den Arbeitgebern in der nordwestdeutschen Stahlindustrie, zu der die Eisen- und Stahlindustrie in Nordrhein-Westfalen, Niedersachsen und Bremen gehört, steht für beide Dimension des tarifpolitischen Handelns.

Die IG Metall steckt in einem strategischen Dilemma, das nicht aufgelöst werden kann, sondern das man zu gestalten versuchen muss. In wichtigen Bereichen der Metallindustrie, man denke hier nur an die Automobilindustrie, hat die IG Metall in der Stammbelegschaft oftmals einen Organisationsgrad, von dem andere Gewerkschaften nur träumen können. Und aufgrund der langen Tarifgeschichte ist es der Gewerkschaft auch gelungen, für die Stammbeschäftigten teilweise wirklich sehr gute Bedingungen durchzusetzen, die natürlich aus Sicht der Arbeitgeber mit einer entsprechenden Kostenbelastung einhergehen, so dass bei ihnen Anreize gesetzt werden, wenigstens einen Teil des Beschäftigungsvolumens nicht über Arbeitskräfte abzubilden, die unter die aus ihrer Sicht „teuren“ Tarifverträge der IG Metall fallen. Das hat zu einer massiven Expansion von Leiharbeit und seit einigen Jahren in verstärktem Maße auch der Werkvertragsbeschäftigten geführt. Ende des vergangenen Jahres meldete sich die Gewerkschaft selbst mit beeindruckenden Zahlen in den Medien zu Wort: »Fast ein Drittel der Beschäftigten in der Metallindustrie arbeitet per Werkvertrag oder Zeitarbeit. Am auffälligsten ist der Trend … in der Automobilbranche«, so der Artikel Metallindustrie beschäftigt mehr als eine Million Externe. Auf der Basis von Betriebsrätebefragungen kann die Gewerkschaft zu folgenden Zahlen:

»Mehr als eine Million Menschen arbeiten demnach als Leiharbeiter oder mit Werkverträgen für die Metall- und Elektroindustrie (M+E). Das entspricht fast einem Drittel der Beschäftigten der gesamten Branche … Am auffälligsten sei der Trend in der Automobilindustrie. Dort stehen den 763.000 Stammbeschäftigten mittlerweile 100.000 Leiharbeitskräfte und 250.000 Werkvertragsbeschäftigte gegenüber. Das entspricht einem Verhältnis von fast zwei zu eins. Auch in der Werftindustrie kippt das Verhältnis immer mehr zugunsten von Externen. Im Schiffbau arbeiten 16.800 Menschen festangestellt, aber 2700 Menschen für Leih- und 6500 Menschen für Werkvertragsfirmen. Auch in der Stahlindustrie werden viele Werkvertragsbeschäftigte angeheuert – 19.000 gegenüber 61.000 Festangestellten.«

Der damals noch designierte und mittlerweile gewählte neue IG-Metall-Vorsitzende Detlef Wetzel sprach mit Blick auf die Werkverträge von einem „Krebsgeschwür“. Doch die Gewerkschaft hat sich auf den Weg gemacht, dagegen vorzugehen bzw. die Auswirkungen des Einsatzes von Werkvertragsbeschäftigten zu begrenzen.

Einen ersten – tarifpolitisch wichtigen – zwischen Erfolg kann die IG-Metall mit dem neuesten Tarifabschluss verbuchen. Zum einen enthält dieser Abschluss ganz handfeste „Hausmannskost“ für die Stammbeschäftigten:

»Die rund 75.000 Beschäftigten erhalten ab diesem Juli für die nächsten 17 Monate in zwei Schritten mehr Geld. In den ersten zehn Monaten gibt es 2,3 Prozent mehr, ab 1. Mai 2015 für sechs Monate 1,7 Prozent. Damit erhalten die Stahlkocher von ThyssenKrupp, Salzgitter & Co. insgesamt vier Prozent mehr Lohn. Zudem verständigten sich beide Seiten darauf, dass die unbefristete Übernahme der Auszubildenden bis Januar 2018 verlängert wird und Azubis monatlich 36 Euro mehr bekommen.«

Doch auch für den Bereich der Werkvertragsbeschäftigten hat man erste wichtige Pflöcke eingeschlagen für die weitere tarifvertragliche Beackerung und dieses Feldes:

»Bei den Werkverträgen vereinbarte die Gewerkschaft mit den Arbeitgebern Standards zur Einhaltung von Tarifverträgen, Sicherheitsbestimmungen und Arbeitszeiten. Die Entscheidungshoheit über die Einführung von Werkverträgen bleibe aber bei den Unternehmen, betonte Arbeitgeberchef Koch.«

Die IG Metall schreibt selbst zu diesem Punkt:

»Zum Schutz der Werkvertragsbeschäftigten ist es der IG Metall gelungen, den Umgang mit Werkverträgen tariflich zu regeln. Werkunternehmen sind verpflichtet, Arbeitszeiten einzuhalten und Sicherheitseinweisungen durchzuführen. Vor Auftragsvergabe an ein Fremdunternehmen müssen Betriebe prüfen, ob die Arbeit nicht von eigenen Mitarbeitern geleistet werden kann. Außerdem erhalten die Werkvertragsnehmer ein Beschwerderecht.«

Für Detlef Esslinger befinden wir uns hier „Im Labor der Tarifpolitik“, so hat er seinen Kommentar in der Print-Ausgabe der Süddeutschen Zeitung vom 09.07.2014 überschrieben:
»… nun haben sie erstmals einen Tarifvertrag beschlossen, der dem Instrument der Werkverträge Struktur geben kann. Mit der Betonung auf kann. Der Tarifvertrag hat nicht die Verbindlichkeit, die beide Seiten bei den Löhnen vereinbart haben. Die steigen um vier Prozent, ohne Wenn und Aber. Bei den Werkverträgen hingegen werden die Arbeitgeber „im Rahmen ihrer Möglichkeiten“ auf ihre Werkunternehmer einwirken, damit auch die ihre Beschäftigten fair behandeln. Vor einer Vergabe wird künftig „sorgsam geprüft“, ob der Job auch durch die Stammbelegschaft erledigt werden kann. Wer sich als Werkvertragler unfair behandelt glaubt, kann sich beim Betriebsrat seines Auftraggebers beschweren.«

Vor dem Hintergrund solcher Formulierungen wird der eine oder andere sofort kritisieren, dass hier – wenn überhaupt – ein wachsweicher Kompromiss gefunden wurde, der als tarifvertragliche Regelung verkauft wird. Auch Esslinger sieht diese Gefahr, schreibt aber zugleich: »Vielleicht wird sich erweisen, dass solche Formulierungen bloß weiße Salbe sind, die an Missständen nichts ändern. Vielleicht wird aber auch ein Prozess in Gang gesetzt …«.

Und genau darum geht es, denn hier gibt es tatsächlich zum ersten Mal durchaus handfest die Möglichkeit, dass der Arbeitgeber-Spielball Werkverträge mit seinen teilweise desaströsen Auswirkungen nicht nur bei den von den Werkverträgen betroffenen Arbeitnehmern, sondern auch hinsichtlich seiner „disziplinierenden“ Wirkungen auf das Lohngefüge in der Stammbelegschaft, Schritt für Schritt einer gewissen Regulierung seitens der Gewerkschaften im Tarifgefüge unterworfen wird.

Dass die IG-Metall tatsächlich immer auch experimentelle tarifpolitische Schritte zu unternehmen bereit ist, kann man daran erkennen, dass bei den derzeitigen Überlegungen, welche Inhalte in der für die Metallindustrie anstehenden Tarifrunde 2015 auf die Tagesordnung gesetzt werden sollen, Überlegungen getätigt werden, die Arbeitszeitfrage mit der Bildungsfrage zu verknüpfen, um hier neue Wege gehen zu können: IG Metall möchte „Bildungsteilzeit“ durchsetzen, so die Überschrift eines Artikels dazu. Der Gewerkschaft gehe es darum, den Beschäftigten sowohl eine finanziell als auch eine zeitlich gesicherte Möglichkeit zur qualifizierten beruflichen Weiterbildung zu eröffnen. die Gewerkschaft kann sich hier sowohl Modelle einer echten wie auch eine geblockten Teilzeit vorstellen:

»So könnten Arbeitnehmer innerhalb von drei Jahren ihre Arbeitszeit um ein Drittel reduzieren – und davon zwei Jahre Vollzeit arbeiten, um im dritten Jahr etwa die Fachhochschulreife nachzuholen.
Damit will die IG Metall Beschäftigten ermöglichen, einen Abschluss als Meister, als Bachelor oder Master zu machen. Ein Schwerpunkt muss Hofmann zufolge dabei die Verbesserung von beruflichen Entwicklungschancen für an- und ungelernte Beschäftigte sein. Auch für Beschäftigte mit dualer Ausbildung brauche es belastbare Wege für berufliche Entwicklung durch Bildungsanstrengungen.«

Die Reaktion aus dem Arbeitgeber dies natürlich nicht lange auf sich warten und lädt ein wenig zum Schmunzeln ein hinsichtlich ihres inhaltlichen Tiefgangs: »Ich frage mich, wer die Arbeit überhaupt noch machen soll“, sagte Rainer Dulger, Präsident des Arbeitgeberverbands Gesamtmetall.«

Die IG Metall wird das nicht aufhalten. Sie agiert auf den unterschiedlichen Ebenen und das durchaus  professionell. Vielleicht ein Sinnbild für den eigenen Gestaltungsanspruch: »Bisher war Brüssel vor allem ein Tummelplatz für Industrielobbyisten. Doch nun zieht es auch die mächtigste Industriegewerkschaft der Welt an den Sitz der EU: Mit einem riesigen Promi-Auflauf eröffnete sie dort am Dienstag ein Verbindungsbüro«, so Eric Bonze in seinem Artikel Promi-Alarm bei der IG Metall.

Jenseits der Bedrohungsgefühle: Die lang anhaltende Einwanderung von Migranten nach Großbritannien hat der Beschäftigung der einheimischen Bevölkerung insgesamt nicht geschadet – und warum diese Studie zugleich für die deutsche Mindestlohndiskussion sehr relevant ist

In Großbritannien gibt es in weiten Teilen der Bevölkerung erhebliche Bedenken und Vorurteile, was die Zuwanderung von Migranten und deren Auswirkungen beispielsweise auf den Arbeitsmarkt angeht. Auf der anderen Seite wurde hier nicht die Abschottungspolitik betrieben, wie wir sie aus Deutschland und Österreich kennen, als im Zuge der EU-Osterweiterung die Arbeitnehmerfreizügigkeit mehrere Jahre lang aufgehalten werden konnte. Insofern bietet sich Großbritannien für eine Analyse der Auswirkungen langjähriger Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt im allgemeinen und die Beschäftigungschancen der einheimischen Bevölkerung im Bereich der niedrig qualifizierten Arbeit an. Genau das leistet eine neue Studie des Migration Advisory Commitee (MAC), die mit dem Titel „Migrants in low-skilled work. The growth of EU and non-EU labour in low-skilled jobs and its impact on the UK“ veröffentlicht worden ist. diese Studie liefert nicht nur eine interessante Bestandsaufnahme der Auswirkungen bzw. der Nicht-Auswirkungen der Zuwanderung auf den Arbeitsmarkt, sondern man kann ihr zugleich wertvolle Hinweise für die deutsche Mindestlohndiskussion entnehmen.

Sustained immigration has not harmed Britons‘ employment, say government advisers – so ist ein Artikel von Nigel Morris über die neue Studie überschrieben, der eine gute Zusammenfassung der zentralen Aussagen enthält.

Insgesamt kommt die Studie zu dem Befund, dass die nachhaltige Einwanderung über die letzten zwanzig Jahre hinweg die Beschäftigungschancen der britischen Arbeitnehmer nicht negativ beeinflusst und nur einen minimalen Einfluss auf das Lohnniveau hatte.
Allerdings weist das Migration Advisory Committee darauf hin, dass die starke Zuwanderung von Arbeitnehmern aus Mittel- und Osteuropa in den vergangenen zehn Jahren in einigen Kommunen zu erheblichen Problemen mit der Bewältigung der massiven Veränderung der Bevölkerungszusammensetzung geführt hat. Das erinnert an die vergleichbaren Probleme, die eine Handvoll Großstädte in Deutschland derzeit mit der Zuwanderung aus den Armenhäusern der EU hat, man denke hier beispielsweise nur an Duisburg oder bestimmte Stadtteile in Berlin.

Immer wieder gibt es das Vorurteil, dass die Zuwanderer die Sozialkassen in dem aufnehmenden Land belasten. An dieser Stelle ist der Befund der vorliegenden Studie aus Großbritannien interessant, denn dort wurde kalkuliert, dass jeder Migräne pro Jahr einen Netto-Beitrag zu den öffentlichen Finanzen in Höhe von 162 £ leistet, wenn man nur die Migration aus den EU-Ländern betrachtet, dann beläuft sich der Betrag sogar auf 2.732 £ pro Person.

Nicht wirklich überraschend, aber immer wieder erwähnenswert ist die Beschreibung der Beschäftigungsfelder, in denen die Migranten vor allem tätig werden: In der Ernährungsindustrie, der Landwirtschaft und im Bereich der Hotel- und Gaststätten. Alles Bereiche, in denen die Arbeitgeber erhebliche Schwierigkeiten haben, einheimische Arbeitskräfte für eine Tätigkeit zu gewinnen.

Trotz der insgesamt positiven Bestandsaufnahme für die zurückliegenden Jahre warnt der MAC vor den möglichen Auswirkungen einer weiteren Vergrößerung der Europäischen Union hinsichtlich des Arbeitsmarktes in Großbritannien. Es wird darauf hingewiesen, dass in den acht Kandidaten-Ländern, die Mitglied der EU werden wollen, 90 Millionen Menschen leben, die zwischen einem Drittel und der Hälfte der durchschnittlichen EU-Einkommen haben, was natürlich einen starken Wanderungsanreiz darstellen würde.

In dem Report wird allerdings auch darauf hingewiesen, dass die zwei Millionen Jobs im Bereich niedrig qualifizierter Tätigkeiten, die mit ausländischen Arbeitnehmern besetzt sind, mit erheblichen Ausbeutungsrisiken verbunden sind. Beklagt wird vor allem  eine schwache Durchsetzung des nationalen Mindestlohnes in diesem Bereich und Arbeitgeber, die sich nicht an die Gesetze halten, weil sie sich sicher fühlen, dass sie nicht von den Kontrollbehörden verfolgt werden. In der Studie wird darauf hingewiesen, dass ein typischer Arbeitgeber einen Kontrollbesuch einmal in 250 Jahren und eine Strafverfolgung einmal in einer Million Jahre zu erwarten hat. Diese statistische Relationen kennen natürlich viele Arbeitgeber auch.

Diese Hinweise aus einem Land, was schon seit mehreren Jahren einen nationalen Mindestlohn kennt, sollte man vor dem Hintergrund der anstehenden Einführung eines gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohns bei uns in Deutschland ernst nehmen. Dies vor allem, weil es auf eine Schwachstelle verweist, die auch während des Gesetzgebungsverfahrens im Rahmen des „Tarifautonomiestärkungsgesetzes“, in denen der Mindestlohn enthalten ist, von Kritikern vorgetragen wurde: Gemeint ist die ausreichende personelle Ausstattung der Kontrollbehörde für die Durchsetzung des Mindestlohns, das ist in Deutschland die Zollverwaltung mit der „Finanzkontrolle Schwarzarbeit“. Schätzungen im Vorfeld des nunmehr verabschiedeten Gesetzes haben einen zusätzlichen Personalbedarf von 2.000 bis 5.000 Mitarbeitern postuliert. Herausgekommen sind 1.600 neue Stellen, die besetzt werden können – die Betonung liegt hier auf besetzt werden können, denn man muss geeignete Leute auch finden. Hinzu kommt, dass nicht nur eine ausreichende Quantität bei den Kontrollbehörden notwendig ist, sondern überhaupt ausreichend Möglichkeiten bestehen, Verstöße gegen die Mindestlohnregelung entdecken und dementsprechend verfolgen zu können. Dies verweist auf die zahlreichen Umgehungsstrategien, beispielsweise im Bereich der unbezahlten Mehrarbeit, mit denen wir in Zukunft noch stärker als bislang konfrontiert sein werden. Vor dem Hintergrund der Erfahrungen in Großbritannien, von denen in der vorliegenden Studie ausreichend berichtete wird, sollten sich die Kontrollbehörden unbedingt fokussieren auf ganz bestimmte Branchen und Unternehmen, in denen wir mit einer hohen Wahrscheinlichkeit von Umgehungsstrategien konfrontiert sein werden.

Das alles muss auch gesehen werden vor dem Hintergrund, dass es in Großbritannien mit der Low Pay Commission eine mit nur neun Mitgliedern sehr schlanke, allerdings überaus effektive Institution gibt, die als Blaupause für die geplante Mindestlohnkommission in Deutschland fungiert – jedenfalls eigentlich. Schaut man sich allerdings die Konstruktionsvorgaben an, die man im Gesetz hinsichtlich der Mindestlohnkommission findet, dann wird klar, dass es sich um eine wesentlich schwächere Variante handelt als das, was es in Großbritannien seit mehreren Jahren gibt: »Die Mindestlohnkommission wird alle fünf Jahre neu berufen. Sie besteht aus einer oder einem Vorsitzenden, sechs weiteren stimmberechtigten ständigen Mitgliedern und zwei Mitgliedern aus Kreisen der Wissenschaft ohne Stimmrecht (beratende Mitglieder)«,  so steht es nunmehr im Gesetz. Es wäre wünschenswert gewesen, wenn der Arbeitsauftrag an die Kommission vor allem zwei Punkte klar und das bedeutet eben auch im Gesetz ausformuliert worden wäre:

  • Zum einen die Ausarbeitung eines Vorschlags zur Anpassung des Mindestlohnsatzes auf der Basis genauer und differenzierter Arbeitsmarktanalysen, wie man sie auch in den Berichten der Mindestlohnkommission in Großbritannien findet, die sich sehr genau anschaut, wie sich der Mindestlohn auf bestimmte Branchen und Regionen auswirkt. 
  • Zum anderen sollte es eine wichtige Aufgabe der Kommission sein, der Frage nachzugehen und die Wirklichkeit dahingehend zu beobachten, wo und in welchem Umfang und wie Umgehungsstrategien realisiert werden und welche auch rechtlichen Voraussetzungen möglicherweise verhindert werden müssen, um eine effektive Durchsetzung des gesetzlichen, flächendeckenden Mindestlohn sicherstellen zu können.

Der verfassungsrechtliche (und der logische) Teufel steckt oftmals im gesetzgeberischen Detail – wahrscheinlich trifft es jetzt die abschlagsfreie „Rente mit 63“

Der Bundesarbeitsministerin Andrea Nahles (SPD) kann man vieles vorwerfen, nicht jedoch, dass sie in den vergangenen Monaten zu langsam gearbeitet hätte. Die gesetzgeberische Umsetzung des im Koalitionsvertrag vereinbarten „Rentenpakets“, zu der auch die umstrittene „Rente mit 63“ gehört, hat das von ihr geführte Bundesarbeitsministerium gleichsam in Form eines „Husarenritts“ über die parlamentarischen Hürden gebracht. Nun ist es allerdings – gerade in der Sozialpolitik – oftmals so, dass Schnelligkeit gepaart mit politischen Kompromissen zu Qualitätsproblemen führen.
Und genau das wird jetzt erkennbar: »Denn die in letzter Minute aufgenommenen Ausnahmen bei der abschlagsfreien Rente ab 63 sind wahrscheinlich nicht mit dem Grundgesetz (GG) vereinbar. Zu diesem Ergebnis kommt ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestags«, berichtet Thomas Öchsner in seinem Artikel Rente mit 63 möglicherweise verfassungswidrig.

Wo liegt das Problem? Die Rente ab 63 ohne Abzüge bekommt derjenige, der 45 Beitragsjahre in der Rentenversicherung nachweisen kann. Dabei werden auch Zeiten anerkannt, in denen Arbeitslosengeld I, nicht aber früher Arbeitslosenhilfe bzw. seit 2005 Arbeitslosengeld II bezogen wurde. Dies muss vor dem Hintergrund gesehen werden, das ansonsten beispielsweise sehr viele ostdeutsche Arbeitnehmer von der Inanspruchnahmemöglichkeit der abschlagsfreien Rente ab 63 abgeschnitten worden wären, da viele von ihnen von Arbeitslosigkeit betroffen waren. Im Vorfeld der Verabschiedung des Rentenpakets der Bundesregierung gab es allerdings eine teilweise inszenierte Debatte darüber, dass die Anrechnung von Arbeitslosigkeit auf die Beitragsjahre, die für die Inanspruchnahme der Rente mit 63 notwendig sind, dazu führen könnte, dass es zu einer „Frühverrentungswelle“ ab 61 Jahren kommen kann. Es wurde argumentiert, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber sich auf ein Ausscheiden zum 61. Lebensjahr verständigen, der Arbeitnehmer zwei Jahre lang Arbeitslosengeld bezieht und dazu aufstocken der Leistungen seitens des Unternehmens, um dann in die abschlagsfreie Rente ab 63 zu wechseln. Viele Experten haben darauf hingewiesen, dass hier sehr stark im hypothetischen Raum argumentiert wurde. Trotzdem gelang eine auf die Verhinderung dieser angeblichen „Frühverrentungswelle“ gerichtete Ausnahmeregelung in das Gesetzespaket: Bei den letzten zwei Jahren vor dem jeweiligen Rentenbeginn werden nunmehr Zeiten der Arbeitslosigkeit nicht angerechnet.

Aber damit nicht genug. Ebenfalls implementiert wurde eine Ausnahme von der Ausnahme – und genau die erweist sich jetzt als verfassungsrechtlicher Stolperstein: Wird die Arbeitslosigkeit in den hier relevanten zwei Jahren vor Beginn der Rente mit 63 durch eine Insolvenz oder vollständige Geschäftsaufgabe des Arbeitgebers verursacht, wird dieser Zeit bei den 45 Beitragsjahren berücksichtigt. Das gilt allerdings nicht, wenn der Arbeitnehmer betriebsbedingt gekündigt wurde.

Genau mit dieser Unterscheidung hat der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestags seine juristischen Probleme, denn hier dürfte ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vorliegen. Konkret geht es darum, dass die Gutachter „schwerwiegende Bedenken an der Angemessenheit der Ungleichbehandlung“ haben. Letztendlich kann man das hier angesprochene Problem so zuspitzen: Die derzeitige Regelung unterstellt im Prinzip, dass betriebsbedingte Kündigungen von Arbeitnehmer, die das 61. Lebensjahr vollendet haben, im Kontext einer missbräuchlichen Ausgestaltung von Arbeitnehmer- und Arbeitgeberseite zu sehen sind, wofür es allerdings keine empirische Evidenz gibt. Denn natürlich kann und wird es viele betriebsbedingte Kündigungen geben, bei denen nicht der Tatbestand vorliegt, dass Arbeitnehmer und Arbeitgeber gemeinsame Sache machen, sondern indem der Arbeitnehmer in die Arbeitslosigkeit geschickt wird, obwohl er das gar nicht will. Hier stellt sich natürlich die berechtigte Frage, warum denn der Arbeitnehmer mit 61, der seinen Arbeitsplatz verliert, weil sein Unternehmen in die Insolvenz geht, schutzbedürftiger sein soll als ein einzelner Arbeitnehmer, die betriebsbedingt von seinem Arbeitgeber gekündigt wurde, der Ihnen gerne loswerden möchte und wo wir ebenfalls den Tatbestand einer unfreiwilligen Arbeitslosigkeit bei dem betroffenen Arbeitnehmer vorliegen haben.

Und wie immer bei komplizierten Gesetzeswerken muss man auch kritisch auf bestimmte, eben nur scheinbar klare Begrifflichkeiten achten. Öchsner  zitiert in seinem Artikel einen kritischen Hinweis der Deutschen Rentenversicherung: „die verwandten Begriffe Insolvenz unvollständige Geschäftsaufgabe sind unbestimmt. Sie geben auf manche Fragen, die sich in der Praxis stellen, keine Antwort.“ Nur ein Beispiel: Ist es eine vollständige Geschäftsaufgabe, wenn eine Einzelhandelskette eine Filiale schließt?

Das Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages wurde angefordert vom rentenpolitischen Sprecher der Grünen, Markus Kurth. Und dieser ist sich sicher: Die Rente ab 63 wird vor Sozialgerichten und später beim Verfassungsgericht landen.

Auf das, was die Gutachter des Wissenschaftlichen Dienstes hier problematisieren, habe ich bereits am 13. Mai dieses Jahres in meinem Blog-Beitrag Angekündigter Doppelbeschluss: Die Rente mit 63 soll mit der Arbeitslosigkeit bis 61 fusioniert werden hingewiesen. Mit Blick auf die damals erst diskutierte, nunmehr im Gesetz eingebaute Ausnahme von der Ausnahme im Falle der Insolvenz bzw. vollständigen Geschäftsaufgabe kann man dort lesen:

»Das verweist auf ein potenziell neues, erhebliches „Gerechtigkeitsproblem“, denn ein solcher Fall würde ja bedeuten, dass der betroffene ältere Arbeitnehmer unfreiwillig seinen Arbeitsplatz verliert und er dann nicht in den Genuss der späteren abschlagsfreien Rente mit 63 kommen kann, wenn ihm vielleicht wegen wenigen Monaten die Anspruchsvoraussetzung 45 Beitragsjahre fehlt.
Wenn man jetzt aber eine Sonderregelung für die Fälle schafft, wo das Unternehmen in die Insolvenz gegangen ist, stellt sich sofort die „Gerechtigkeitsfrage“, was denn mit den Arbeitnehmern ist, denen mit 61 oder später aus betriebsbedingten Gründen gekündigt wurde. Die fallen dann nicht unter die Sonderregelung, können aber ebenfalls nichts für ihre Arbeitslosigkeit. Man ahnt an dieser Stelle, ein weites und lukratives Feld für die Juristen tut sich hier auf.«

Und in diesem Beitrag findet sich auch ein kritischer Blick auf das, was der Nicht-Berücksichtigung von Arbeitslosigkeit in den letzten zwei Jahren vor Beginn einer abschlagsfreien Rente mit 63 vor allem seitens der Arbeitgeber argumentativ als großes Problem ausgemalt wurde, also der Annahme, dass das für „Frühverrentung“ missbraucht wird:

»Es sei an dieser Stelle nur angemerkt, dass diese und ähnliche Argumentationen schon recht einseitig daherkommen, um das mal vorsichtig auszudrücken. Denn hier wurde und wird ein Bild gemalt, das so aussieht: Der Arbeitnehmer kann es gar nicht erwarten, in den Ruhestand zu kommen (was in nicht wenigen Fällen angesichts der konkreten Arbeitsplätze vielleicht sogar durchaus der Fall sein könnte) und wenn er durch den Eintritt in die Arbeitslosigkeit mit 61 zwei Jahre lang die Möglichkeit hat, das Arbeitslosengeld I zu beziehen, dann wird er das freudig machen, um dann mit 63 in die abschlagsfreie Rente zu wechseln. Das ist gelinde gesagt eine „mutige“ Hypothese, wenn man bedenkt, dass das Arbeitslosengeld I als Lohnersatzleistung deutlich niedriger liegt als das bisherige Einkommen und zudem die späteren Rentenansprüche natürlich auch noch niedriger ausfallen werden durch die Arbeitslosigkeitszeiten. Darüber hinaus gibt es solche „Kleinigkeiten“ wie Sperrzeiten bei Eigenkündigung. Um nur eine Hürde zu nennen. Folglich kommen wir zum eigentlichen Kern der Sache: Eine „Frühverrentungswelle“ kann man im Grunde nur dann erwarten, wenn die Unternehmen da mitmachen bzw. das instrumentalisieren für ihr Anliegen, sich von älteren Mitarbeitern zu trennen,  beispielsweise in dem sie die Arbeitslosengeld I-Zahlungen aufstocken. Zugespitzt formuliert: Eigentlich warnen die Arbeitgeber vor sich selbst bei dieser Diskussion – die übrigens seitens der Experten bei einer kürzlich stattgefunden Anhörung im Deutschen Bundestag überwiegend als nicht besonders gewichtig eingeschätzt wurde. Aber irgendwie hat sich das verselbständigt.«

In der Sozialpolitik haben wir es oft mit dem zuweilen schmerzhaften „Bumerang-Effekt“ zu tun, also die offensichtlichen handwerklichen Fehler fallen einem dann später wieder richtig auf die Füße. Aber das dauert und erfordert wieder erheblichen Aufwand bei den Betroffenen und der Gerichtsbarkeit. Aber das sind Kosten, die in keiner Rechnung auftauchen.

Immer diese „Verschiebebahnhöfe“ – früher zugunsten der Krankenkassen in die Pflegeversicherung und jetzt soll es in die andere Richtung gehen. Die Rechnung bekommen sowieso Dritte

Angesichts der Bedeutung der Pflege vor allem in den vor uns liegenden Jahren ist die Frage einer umfassenden Pflegereform eine der großen, wenn nicht die größte sozialpolitische Baustelle in unserem Land. Im Windschatten der gesetzgeberischen Umsetzung des Rentenpakets der Bundesregierung sowie des Mindestlohns ist auch die erste Stufe der von der Bundesregierung geplanten Pflegereform in den Bundestag eingebracht worden (man nennt das in der Gesetzgebungslyrik Pflegestärkungsgesetze). Ab dem kommenden Jahr werden alle Leistungen um vier Prozent erhöht und in den Pflegeeinrichtungen sollen bis zu 20.000 zusätzliche Betreuungskräfte finanziert werden können. Für Arbeitnehmer und Arbeitgeber wird es ab 2015 mit der ersten Stufe der Pflegereform teurer. Es gibt eine Beitragssatzsteigerung um 0,3 Prozentpunkte, die pro Jahr 3,6 Milliarden Euro zusätzlich zu den bisherigen Beitragseinnahmen von 25 Mrd. Euro in die Pflegekasse spülen. 1,4 Milliarden Euro davon sollen in die ambulante Pflege fließen, mit einer Milliarde Euro soll die Arbeitssituation in den Pflegeeinrichtungen verbessert werden. Weitere 1,2 Milliarden Euro werden in einen höchst umstrittenen Vorsorgefonds eingespeist, um Beitragslasten in der Zukunft dämpfen zu können. Aber so richtig interessant wird es erst mit der geplanten zweiten Stufe der Pflegereform, interessant auch im finanziellen Sinne. Denn mit dieser zweiten Stufe soll ein neues System der Pflegestufen und Pflegebedürftigkeitsbegutachtung eingeführt werden, damit Demenzkranke und psychisch Kranke stärker an den Leistungen der Pflegeversicherung partizipieren können.

Für diese zweite Stufe ist bereits vorgesehen und vereinbart, dass die Beiträge im Laufe der Legislaturperiode um weitere 0,2 Prozentpunkte angehoben werden. Allerdings – das sei hier deutlich hervorgehoben – wird in der öffentlichen Diskussion leider immer wieder „vergessen“, das ausschließlich die Versicherten der sozialen Pflegeversicherung belastet werden. Die private Pflegeversicherung kann weiter ihrem Eigenleben frönen, die dort Versicherten werden – wenn überhaupt – nachgelagert in Form von möglicherweise ansteigenden Prämien belastet, wenn die Leistungsausgaben der privaten Pflegekassen ansteigen sollten. Gleichzeitig hat die private Pflegeversicherung aufgrund ihrer deutlich besseren Risikostruktur erhebliche Reserven aufbauen können, die allerdings nicht in das allgemeine Pflegesystem fließen können.

Die geplante zweite Stufe der Pflegereform ist von der großen Koalition mit einem kalkulatorischen Finanzvolumen von 2,5 Milliarden Euro ausgestattet. Dieser Finanzrahmen wird nach der Einschätzung vieler Experten mit Sicherheit nicht ausreichen, um den neuen Pflegebedürftigkeitsbegriff, der seit Jahren in einer Wiedervorlageschleife festhängt, umsetzen zu können. Konservative Schätzungen gehen von mehr als einer Milliarde Euro zusätzlich aus, die notwendig sind, um die zweite Stufe der Pflegereform finanzieren zu können. Gleichzeitig sollen die ursprünglich vereinbarten finanziellen Rahmenbedingungen eingehalten werden, so dass das Bundesgesundheitsministerium auf der Suche ist, neue Finanzierungsquellen erschließen zu können.

Und wieder einmal ist zu befürchten, dass wir Zeugen werden von etwas, was diejenigen, die sich seit Jahrzehnten mit den Sozialversicherungen beschäftigen, unter dem Begriff „Verschiebebahnhof“ zur Genüge kennen. Die begehrlichen Blicke des Ministeriums auf der Suche nach zusätzlichen Geldern für die Finanzierung der zweiten Stufe der Pflegereform richten sich auf die Krankenkassen, denn dort gibt es derzeit Überschüsse im System, die sich angeblich auf knapp 30 Milliarden Euro belaufen (dazu schreibt das Bundesgesundheitsministerium: »Gesundheitsfonds und Krankenkassen verfügen rechnerisch am Ende des 1. Quartals 2014 insgesamt über Finanzreserven in einer Größenordnung von rd. 27,7 Mrd. Euro, davon rd. 16,5 Mrd. Euro bei den Krankenkassen und rd. 11,2 Mrd. Euro beim Gesundheitsfonds.«) – vor allem eine Folge der guten Einnahmenentwicklung aufgrund der gestiegenen sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in den vergangenen Jahren. Das weckt natürlich Begehrlichkeiten. In diesem Kontext folgerichtig: Krankenkassen sollen für Pflegereform zahlen, so Guido Bohsem:

»Konkret wird erwogen, den Kassen die medizinische Betreuung von Pflegebedürftigen in Rechnung zu stellen, die sogenannte Behandlungspflege. Unter Behandlungspflege werden Leistungen verstanden wie zum Beispiel das Messen des Blutdrucks, Wundversorgung oder Verbandswechsel. Diese fallen vor allem in Heimen an und kosten pro Jahr etwa zwei Milliarden Euro. Obwohl diese Leistungen eher in den Bereich der medizinischen Betreuung gehören und nicht zur direkten Pflege, wird diese Summe derzeit von den Pflegekassen gezahlt. Bei einer Übertragung auf die Krankenkassen würden also zusätzliche Mittel frei.«

Man darf und muss an dieser Stelle daran erinnern, dass die Behandlungspflege tatsächlich inhaltlich eher in das System der Krankenversicherung gehört, sie wurde bei der Einführung der Pflegeversicherung vor 20 Jahren deshalb bei der Pflegeversicherung als Kostenträger angesiedelt, um die damals Not leidenden Krankenkassen zu entlasten. Nach der inneren Zuständigkeitslogik der Sozialversicherungssysteme handelte es sich um den ersten Verschiebebahnhof, der nun – allerdings in umgekehrter Richtung – reanimiert werden soll. Um die bereits beschlossenen Beitragsanhebungen in der Pflegeversicherung nicht noch größer werden zu lassen, will man einen Teil der Kosten, der ansonsten übersteigende Beiträge gegen zu finanzieren wäre, aus der – Lauch – gut gefüllten Schatulle der gesetzlichen Krankenversicherung abdecken.

Dagegen lassen sich gewichtige Argumente vorbringen. Eines der wichtigsten lautet: Die Patienten könnten unter den unterschiedlichen Zuständigkeiten leiden, da nunmehr eine neue Schnittstelle eröffnet wird, an der sich die institutionellen Eigeninteressen des jeweiligen Versicherungssystems bemerkbar machen werden. Aus einer institutionenegoistische Perspektive haben die Krankenkassen natürlich ein Interesse daran, die Ausgaben für Behandlungspflege so niedrig wie möglich zu halten, auch wenn das mit Rationierung im Versorgungsalltag verbunden sein sollte.

Aber auch für die Versicherten in der gesetzlichen Krankenversicherung könnte sich das angefachte Vorgehen als eine bittere Pille erweisen. Die Verschiebung auf den Kostenträger Krankenkasse muss im Kontext der Reform der Krankenkassenfinanzierung gesehen werden, die ebenfalls in diesen Tagen verabschiedet worden ist. Vgl. hierzu meinen Beitrag Und durch ist sie … Zum Umbau der Krankenkassenfinanzierung und den damit verbundenen Weichenstellungen.  Eine der wichtigsten Konsequenzen aus der neu geordneten Krankenkassenfinanzierung lautet: In Zukunft werden allein die Versicherten sämtliche Kostenanstiege der gesetzlichen Krankenversicherung über den von ihnen allein aufzubringenden Finanzierungsanteil stemmen müssen. Der Arbeitgeberbeitrag zur Krankenversicherung wird auf dem heutigen Niveau eingefroren.

Unter Berücksichtigung dieser nicht-paritätischen Finanzierung der Krankenkassenbeiträge zeigt das Beispiel wieder einmal, dass es bei den Verschiebebahnhöfen am Ende nur um eine Maskerade der Beitragslasten geht, den die Arbeitnehmer, die bei der Anhebung der Beiträge zur Pflegeversicherung etwas „entlastet“ werden, müssen in dem anderen Systemen, also der gesetzlichen Krankenversicherung, dann höhere Beiträge bezahlen. Am Ende bleibt die Rechnung bei ihnen liegen.

Man kann es drehen und wenden wie man will – erneut zeigt sich, dass die bestehenden, nur historisch zu verstehenden Systeme der Finanzierung unserer Sozialversicherung zunehmend an ihre Grenzen stoßen. Und dass die Politik es versäumt hat, über eine grundsätzliche, strukturelle Reform der Finanzierung unserer sozialen Sicherungssysteme nicht nur nachzudenken, sondern diese auch in Angriff zu nehmen, wofür die Konstellation einer großen Koalition eine einmalige Chance wäre. Und man muss an dieser Stelle auch darauf hinweisen, dass der bereits heute bestehende Finanzbedarf sowie die zu erwartenden finanziellen Lasten, die in den vor uns liegenden Jahren zu stemmen sind, um eine halbwegs menschenwürdige Pflege realisieren zu können, so ist, dass man erheblich mehr Mittel aktivieren müsste, um die Pflege jenseits eines „satt-und-sauber“-Niveaus ausstatten zu können. Dies wird nur funktionieren, wenn man eine umfassende Bürger- oder Volksversicherung einführen würde, um die notwendigen Umverteilungen realisieren zu können. Aber davon ist derzeit unabsehbar in Berlin leider keine Rede mehr. Insofern werden wir uns auf weitere Spielarten der „Verschiebebahnhöfe“ innerhalb der gegebenen Sozialversicherungssysteme, die eine ellenlange Geschichte aufweisen können, einstellen müssen.